Struktura i organizacja władz gminy
Ustawa o samorządzie gminnym w rozdziale 3 noszącym tytuł „Władze gminy” w art. 11, ust. 1 stanowi, że mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy”. Ponadto Konstytucja RP z 1997 r. (art. 4) traktuje demokrację bezpośrednią jako jedyną z podstawowych form wykonywania władzy. Należy przyjąć, iż „władzę” w gminie wykonuje się nie tylko przez organy gminy. Mieszkańcy gminy jako jej społeczność – lokalna wspólnota samorządowa – mają bezpośredni a także pośredni wpływ na rozstrzygnięcia o istotnych sprawach gminy. Stwierdzenie to wskazuje, że mieszkańcy to najważniejsza władza gminy pomimo, że nigdzie nie występują pod nazwą „organu”.
W demokratycznym mechanizmie funkcjonowania społeczności gminy naczelne miejsce zajmują następujące sposoby sprawowania władzy:
głosowanie powszechne, które odbywa się dla przeprowadzenia wyborów lub referendum,
działalność organów gminy.
Ustawodawca jako pierwsze wymienia formy demokracji bezpośredniej, a następnie – formy demokracji pośredniej – przedstawicielskiej.
Do form demokracji bezpośredniej wynikających z ustawy o samorządzie gminnym zaliczyć można: wybory (art. 11), referendum gminne (art. 12-13), konsultacje z mieszkańcami (art. 5a), zebranie wiejskie (art. 36), w miastach na zasadzie wyjątku – ogólne zebrania mieszkańców osiedla (art. 37, ust. 4).
W niniejszej pracy omówię trzy pierwsze formy demokracji.
Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwa organy gminy, poprzez działanie których w pośredniej formie wyraża się wola wspólnoty samorządowej, tj. radę gminy i zarząd gminy.
Wybory.
Zgodnie z ordynacją wyborczą wybory do rady gminy są bezpośrednie, równe powszechne i odbywające się w głosowaniu tajnym.
Zasada powszechności daje możliwość uczestnictwa w wyborach wszystkim obywatelom posiadającym czynne i bierne prawo wyborcze zamieszkującym na terenie działania rady. Prawo wyborcze przysługuje obywatelom polskim, którzy ukończyli 18 lat, a także osobom, których obywatelstwo nie zostało stwierdzone i nie są obywatelami innego państwa oraz stale zamieszkują na obszarze działania danej rady. Uprawnieni do głosowania objęci są stałym rejestrem wyborczym prowadzonym przez gminę. Na podstawie rejestru sporządzane są spisy wyborców. Prawo wyborcze określa, które osoby nie mają prawa wybierania. Są to osoby:
pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądowym,
pozbawione praw wyborczych orzeczeniem Trybunału Stanu,
ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądowym.
Nieznaczne ograniczenie prawa wyborczego wytwarzają wśród obywateli
Świadomość, iż mogą oni swobodnie decydować o składzie najważniejszego organu władzy lokalnej, jakim jest rada gminy. Daje to również władzy poczucie akceptacji ze strony społeczeństwa już na początku jej działalności.
Wybranym w skład rady gminy może być każdy komu przysługuje prawo wybierania.
Równość wyborów oznacza, że jednemu wyborcy przysługuje tylko jeden głos. Ponadto zasada ta oznacza, że w jednomandatowych okręgach powinna zamieszkiwać zbliżona liczba wyborców. Podobnie w okręgach wielomandatowych liczba wyborców na 1 mandat powinna być zbliżona.
Zasada bezpośredniości oznacza, że obywatele wybierają wprost radnych a nie za pośrednictwem np. elektorów lub delegatów.
Wybory do rady gminy odbywają się w głosowaniu tajnym (zasada tajności). Tajność głosowania ze strony technicznej zapewniają odpowiednio urządzone lokale wyborcze nadzorowane przez komisje obwodowe. W ordynacji nie określa się w sposób wyraźny tajności głosowania jako obowiązku głosującego.
Wybory zarządza Prezes Rady Ministrów nie później niż na miesiąc przed upływem kadencji, wyznaczając datę wyborów na dzień ustawowo wolny od pracy, przypadający po upływie kadencji. Zarządzenie wyborów ogłaszane jest w Dzienniku Ustaw.
Na szczeblu gminy wybory przeprowadzają gminne i obwodowe komisje wyborcze. Radni wybierani są w okręgach wyborczych. Okręg wyborczy obejmuje część gminy. W gminach wiejskich okręgiem jest sołectwo. Kandydatów na radnych zgłaszają: partie polityczne, stowarzyszenia i organizacje społeczne oraz wyborcy w formie list kandydatów. Wybory w celu zgłoszenia list kandydatów tworzą wyborcy. Kandydować można tylko w jednym okręgu wyborczym. Ordynacja szczegółowo określa treść zgłoszenia, sposób, termin itp. W okręgach wielomandatowych zgłasza się listy kandydatów. Zgłaszanie list kandydatów w okręgach wielomandatowych (chodzi tu o liczbę kandydatów na liście) stwarzało często problemy.
Dokonując wykładni przepisów uznano, że lista obejmująca jednego kandydata może być zarejestrowana i brać udział w wyborach.
Najważniejszy akt w całym procesie wyborczym, czyli głosowaniu poprzedza kampania wyborcza. W świetle ordynacji, w sposób formalny rozpoczyna się ona z chwilą podania do wiadomości publicznej o zarządzeniu wyborów przez premiera. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w tej sprawie zaopatrzone jest w tzw. kalendarz wyborczy, czyli określenie przewidzianych ordynacją terminów dla dokonania podstawowych czynności wyborczych.
Kampania wyborcza kończy się na 24 godziny przed dniem głosowania. W tak określonym czasie kampanii wyborczej ordynacja wprowadza wiele ograniczeń i uregulowań dotyczących jej form i sposobów. Ustawa zabrania prowadzenia kampanii na terenie urzędów administracji rządowej, samorządowej, sądów, jednostek wojskowych i pokrewnych, a także w zakładach pracy, jeśli sposób prowadzenia kampanii w danym zakładzie zakłócałby jego normalne funkcjonowanie (art. 65 ordynacji).
W przypadku opublikowania informacji mających charakter pomówienia kandydata na radnego, przysługuje mu skorzystanie z instytucji „szybkiej ścieżki sądowej”. Ordynacja wprowadza pewne ograniczenia obejmujące sam dzień głosowania. W ordynacji znalazły się także nowe rozwiązania prawne w odniesieniu do kampanii wyborczej. Należy wśród nich wyróżnić zakaz prowadzenia jakiejkolwiek agitacji wyborczej bez zgody pełnomocnika danej listy (art. 67 ordynacji) i zakaz prowadzenia w ramach kampanii wyborczej loterii i konkursów z nagrodami o realnej wartości materialnej (art. 68 ordynacji).
Finansowanie kampanii wyborczej może mieć kilka aspektów: bezpośrednie finansowanie ze środków publicznych, pośrednie finansowanie ze środków publicznych, finansowanie ze środków niepublicznych. Szczególną uwagę chcę zwrócić na drugą formę finansowania, która wynika z art. 76-78 ordynacji – przewiduje bezpłatny czas antenowy dla kandydatów wyborczych w lokalnych programach publicznego radia i telewizji.
Ordynacja wprowadza zakaz finansowania kampanii wyborczych ze źródeł zagranicznych, z budżetu państwa, z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, oraz nakłada na komitety wyborcze obowiązek złożenia sprawozdań finansowych po wyborach, to jednak nie przewiduje żadnych mechanizmów kontroli złożonych sprawozdań, co w rezultacie rodzić może niepożądane skutki.
Głosowanie odbywa się bez przerwy od godz. 8 do 20 w lokalu wyborczym w obecności obwodowej komisji wyborczej.
Głosujemy na kartach wyborczych. „Wybór dokonywany przez głosującego ma charakter pozytywny. Opowiadamy się za kimś, a nie przeciwko jego konkurentom”.
Ustalanie wyników w okręgach jedno i wielomandatowych odbywa się podobnie. Jednak ustalenie wyników głosowania w okręgach wielomandatowych jest bardziej skomplikowane. Wyniki głosowania podaje się niezwłocznie do publicznej wiadomości (wywieszanie informacji na drzwiach lokalu wyborczego).
Gminna komisja wyborcza podaje do publicznej wiadomości wyniki wyniki wyborcze odrębnie dla każdego okręgu. Osoba wybrana na radnego otrzymuje zaświadczenie o wyborze.
Referendum.
Referendum gminne jest właściwym dla demokracji bezpośredniej sposobem rozstrzygania w drodze głosowania o istotnych sprawach zbiorowości lokalnej przez ogół zainteresowanych obywateli.
W kwestii referendum gminnego należy wskazać na art. 170 Konstytucji RP, który stanowi: „Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołanie pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego...”. W zakresie zasad i trybu referendum, Konstytucja odsyła do ustaw zwykłych.
Przepisy o referendum gminnym konkretyzują i rozwijają ustawy: ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawa z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym, a niekiedy ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
Według J. Mordwiłko – „Referendum znamionują pewne cechy charakterystyczne, do najbardziej istotnych należą: bezpośredni udział obywateli w wypowiadaniu się, posiadanie tylko jednego głosu oraz uważanie woli większości wszystkich równo uprawnionych obywateli za decydującą w uchwalaniu aktu prawnego bądź rozstrzyganiu sprawy.”
Decydowanie obywateli w drodze referendum powoduje zwiększenie poczucia odpowiedzialności za realizację spraw rozstrzygniętych. W referendum gminnym (lokalnym) rozstrzygane są sprawy o charakterze lokalnym o których decydują obywatele określonego terenu bądź gminy, a skutki przyjętych rozstrzygnięć dotyczą tylko tych mieszkańców i organów gminy.
Według ustawy o samorządzie gminnym, możemy wyodrębnić referendum: obligatoryjne i fakultatywne.
Referendum obligatoryjne przeprowadzane jest w sprawach odwołania rady przed upływem kadencji oraz w sprawach samoopodatkowania mieszkańców na cele publiczne, zaś referendum fakultatywne przeprowadzane jest w każdej innej sprawie ważnej dla gminy.
W referendum gminnym mają prawo brać udział mieszkańcy gminy stale zamieszkujący na jej obszarze i posiadający czynne prawo wyborcze do rady gminy.
Zgodnie z ustawą referendum przeprowadzane jest z:
inicjatywy rady gminy. Rada Gminy podejmuje uchwałą o przeprowadzeniu referendum w sprawie samoopodatkowania mieszkańców na cele publiczne lub innej ważnej sprawie dla gminy bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby radnych. Uchwała o referendum podlega bezzwłocznemu opublikowaniu na terenie gminy w sposób zwyczajowo przyjęty oraz opublikowaniu w dzienniku urzędowym województwa. Referendum przeprowadza się między 30 a 35 dniem od dnia opublikowania uchwały rady na terenie gminy. Ustęp 2 art. 5 ustawy o referendum gminnym określa co powinna zawierać uchwała rady gminy.
na wniosek mieszkańców. Z inicjatywą przeprowadzenia referendum wystąpić może: obywatel lub grupa obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady danej gminy oraz struktura terenowa partii politycznej lub organizacji społecznej działającej na danej gminie. Tryb postępowania określają przepisy rozdziału 3 ustawy o referendum gminny,
W sprawie odwołania rady gminy, pisemny wniosek mieszkańców
Inicjator referendum przekazuje komisarzowi wojewódzkiemu. Po spełnieniu przez inicjatora referendum wymogów określonych ustawą o samorządzie gminnym i ustawą o referendum gminnym, wojewódzki komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum. Postanowienie to zawiera: termin przeprowadzenia referendum, wzór i treść karty do głosowania oraz kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum.
Referendum przeprowadza się w obwodach głosowania ustalonych dla wyborów do rady gminy. Referendum jest ważne, jeżeli wzięło w nich udział co najmniej 30 % uprawnionych do głosowania. Wynik referendum jest rozstrzygający, jeżeli z jednym z rozwiązań w sprawie poddanej w referendum oddano więcej niż połowę ważnych głosów. W przypadku referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców na cele publiczne, wynik jest rozstrzygnięty, jeżeli za samoopodatkowaniem padło co najmniej 2/3 ważnie oddanych głosów. Jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej referendum, rada gminy niezwłocznie podejmuje czynności w celu jej realizacji.
Wskazane rodzaje referendum różnią się między sobą tylko przedmiotowo ale i proceduralnie .
Ustawa o referendum wprowadza dwie oddzielne kategorie referendum przeprowadzonego na wniosek mieszkańców (w oddzielnych rozdziałach): w sprawie odwołania rady gminy oraz w innych sprawach. Należy wskazać na występujące istotne różnice między tymi rozdziałami (inny podmiot decyduje o przeprowadzeniu referendum, a także inny podmiot powołuje komisję terytorialną. Ponadto nieco inna jest procedura przygotowania obu referendum. Występujące różnice powodują, że referendum w sprawie odwołania rady gminy nie może być łączone z innym referendum, co powodowało by sprzeczność podejmowanych działań z ustawą.
W przypadku referendum wola mieszkańców musi być wyrażona w sposób wyraźny, a nie dorozumiany, w formach i procedurach prawem przewidzianych.
Z praktyki wynika, że referendum gminne „przyjęło się” i mieszkańcy gminy coraz częściej korzystają z tej formy sprawowania władzy (decydowania o najważniejszych sprawach dla społeczeństwa gminy).
Konsultacje.
Ustawa o samorządzie gminnym w art. 5a wprowadzonym nowelą z dnia 2 lutego 1996 roku stworzyła możliwość przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy w przypadku przewidzianych ustawą oraz innych sprawach ważnych dla gminy. Ustawa nie wypowiada się, jakie znaczenie prawne posiadają dla rady gminy przeprowadzone konsultacje.
Należy się zgodzić z poglądem Z. Leońskiego, iż „konsultacje to forma zasięgnięcia opinii mieszkańców”. Pomimo, że opinie nie są wiążące dla organów gminy, to jednak powinny się z nimi liczyć, skoro ma to być forma demokracji lokalnej.
Analizując zapis art. 5a ustawy samorządowej należy stwierdzić, że konsultacje mogą mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny.
Konsultacje obligatoryjne będą występować gdzie z mocy ustawy warunkiem działania organów gminy jest przeprowadzenie konsultacji pod rygorem nieważności podjętego aktu.
Przykładem występowania obligatoryjnych konsultacji z mieszkańcami mogą być: proces tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalania ich granic i nazw oraz siedzib władz przed wydaniem rozporządzenia Rady Ministrów, przy zmianie granic miasta, przed podjęciem uchwały przez radę gminy o utworzeniu jednostki pomocniczej. Ponadto możemy wskazać na ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym, określająca sposób informowania społeczeństwa o projektach planów zagospodarowania przestrzennego i wyrażania opinii o formie protestów i zarzutów.
Konsultacje fakultatywne mogą być przeprowadzane „w innych sprawach ważnych dla gminy”. Ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje jakie sprawy należy uznać za „ważne dla gminy”. Zatem decyzja ta będzie leżała w gestii rady gminy. Ustawa samorządowa nie narzuca żadnych konsultacji, lecz wskazuje, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji określi uchwałą rada gminy.
Wobec braku regulacji ustawowej, rada gminy w swojej uchwale powinna szczegółowo określić formę konsultacji, sposób, czas i miejsce jej przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób ich przekazania społeczności. Formy i zasady powinny być przejrzyste dla uczestników konsultacji.
Organy gminy.
Konstytucja RP w art. 169, ust. l stanowi, że jednostka samorządu terytorialnego (w tym przypadku gmina) wykonuje swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. W świetle obowiązującego ustawodawstwa w zakresie samorządu terytorialnego, rada gminy jest najwyższym organem stanowiącym i kontrolnym, zaś zarząd gminy organem wykonawczym gminy.
Z treści ustawy o samorządzie gminnym nie wynika istnienie jakichkolwiek innych organów poza radą gminy i zarządem gminy. Nigdzie nie jest powiedziane, że przewodniczący zarządu gminy (wójt) ze względu na swoje kompetencje jest jednym z organów gminy.
Określając mianem „organu”, taki zespół lub taką osobę, która ma na podstawie ustawy lub innych norm prawnych możliwość podejmowania wiążących decyzji. Takich, które są skierowane do jednej lub większej grupy osób, nakazują im wykonanie lub zaniechanie wykonania określonych zadań, należy uznać, że jedyną osobą uprawnioną do podejmowania wiążących decyzji jest przewodniczący zarządu. Na tle ustawy o samorządzie gminnym powstaje problem, czy przewodniczący zarządu może być uznany za jeden z organów administracji samorządowej. Przepisy prawa dają mu szczególną pozycję, a w szczególności ustawy o samorządzie gminnym. przyznaje przewodniczącemu zarządu rolę wyjątkową i dość złożoną. Z jednej strony ma on kompetencje związane z zarządem gminy, z drugiej wiele funkcji, które wykonuje jako organ jednoosobowy.
Rozstrzygnięcie tego problemu jest przedmiotem rozważań wielu wybitnych znawców prawa samorządowego.
Niektóre z nich to:
„Jeżeli nawet odmówimy wójtowi przymiotu organu gminy w rozumieniu ustrojowym, a za tym przemawia przecież literalne brzmienie ustawy, to jednak jest on takim organem w rozumieniu procesowym ze względu na wyposażenie go w uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych.”
Ważnym uprawnieniem wójta jest reprezentowanie gminy na zewnątrz. Funkcja ta polega na występowaniu w imieniu gminy między innymi wobec organów administracji innych gmin, ich związków i stowarzyszeń, podmiotów gospodarczych, partii politycznych z którymi gmina pozostaje w określonych stosunkach.
W ramach tej funkcji wójt podejmuje zarówno czynności faktyczne jak i prawne; jest ponadto organem, do którego podmioty zewnętrzne kierują swoje działania adresowane do gminy jako osoby prawnej (wskazuje na to art.31, ustawy o samorządzie gminnym). Potwierdza to regulacja zawarta w Kodeksie Cywilnym, zgodnie z którą „{...} osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie”.
Według E. J. Nowackiej – „w rezultacie wyodrębnienia samoistnych kompetencji i wyodrębnienia organizacyjnego, przewodniczący zarządu jest organem gminy.”
Uprawnieniem wójta jest wydawanie decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. W sferze tej nie wykonuje ani funkcji przewodniczącego zarządu, ani też nie działa z upoważnienia i w imię zarządu, ale działa jako organ ustawowo upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego.
Z. Leoński określa przewodniczącego zarządu jako „monokratyczny organ o własnych kompetencjach”
G. Jabłońska stwierdza, że wójt gminy, który na podstawie art.39 ust.1 jest upoważniony do wydawania decyzji indywidualnych z zakresu administracji publicznej działa jak organ i faktycznie tym organem jest, mimo tego ustawodawca nie określił wójta jako organu gminy.
M. Puszczewicz - wskazuje wójta, burmistrza, prezydenta jako organy podatkowe podlegające kontroli przez komisję rewizyjną w zakresie indywidualnych decyzji - o zaniechaniu poboru podatku lub umorzeniu zaległości podatkowych.
Z. Niewiadomski i J. Szereniawski podnoszą, że wójt i burmistrz nie są formalnie organami, jednakże przyznany im zakres kompetencji każe uznać ich za organy gminy de facto.
Inny pogląd wyraża A. Pakuła twierdząc, że „ustawa samorządowa nie daje żadnych podstaw do przypisywania cech organu innym (oprócz rady i zarządu) podmiotom wbudowanym w strukturę organizacyjną gminy tj. przewodniczącemu, wiceprzewodniczącemu rady, komisjom (...), a także przewodniczącemu zarządu gminy (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi). Ten ostatni może być traktowany co najwyżej jako jednoosobowy terenowy organ administracji publicznej pierwszej instancji w związku z przyznaniem mu przez ustawę samorządową kompetencji do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej”.
A. Agopszowicz twierdzi, że wójt lub burmistrz nie są organami gminy, lecz jako przewodniczący zarządu mogą działać jednoosobowo w drodze wyjątku od zasady, według której organy te działają kolegialnie.
Art. 18 ustawy o samorządzie gminnym stanowi wprawdzie, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, jednakże nie daje upoważnienia do powoływania nowych organów gminy poza ściśle określonymi ustawą. Podobnie należy interpretować art. 22 zgodnie z którym określenie organizacji wewnętrznej i trybu pracy dotyczy organów gminy wyłącznie wskazanych przez ustawę.
Każdy z organów musi działać w granicach przysługującego mu prawa i rozstrzygać o sprawach tylko tych, do których rozstrzygania posiada upoważnienia. Może zatem działać wyłącznie w ramach swoich kompetencji. W sytuacji gdy powstaje wątpliwość, konieczne jest znalezienie odpowiedniej normy prawa z której wynikać będzie upoważnienie do działania.
Ustawa o samorządzie gminnym nie jest jedynym źródłem prawa na podstawie którego organy gminy mogą podejmować swoje normy prawne. Wskazać tu należy na ustawę kompetencyjną, w której wymienione zostały akty prawne będące podstawą działania organów gminy, a także na inne ustawy.
Rada Gminy
W myśl art. 15, ust. I ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy jest najwyższym organem stanowiącym i kontrolnym w gminie, co daje jej naczelne miejsce w strukturze organów gminy. Rada gminy może samodzielnie stanowić we wszystkich sprawach, które nie zostały powierzone przez ustawę innym podmiotom lub nie zostały zastrzeżone do rozstrzygnięcia w drodze referendum.
Kompetencje rady wywodzą się z ustaw. Mają one charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących. Podstawą działania rady gminy jest przede wszystkim ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawy które dotyczą regulacji określonych dziedzin życia i gospodarki gminy.
Określenie rady gminy mianem organu stanowiącego i kontrolnego oznacza, że rada gminy stanowi prawo i kontroluje jego wykonanie. Rada gminy - jako organ uchwałodawczy to określenie mało precyzyjnie, gdyż z art. 14, ust. 1 ustawy samorządowej wynika, że nie tylko rada gminy jest organem uchwałodawczym, ale i zarząd gminy. Nazwanie organem stanowiącym powoduje podkreślenie jej naczelnego miejsca w strukturze organów gminy. Wyjątek dotyczy sytuacji, gdy ogólne zgromadzenie mieszkańców orzeka w drodze referendum ( zastrzeżenie - art. 12).
Rada gminy jako organ stanowiący budzi pewne wątpliwości, gdy rozstrzyga o podziale kompetencji pomiędzy organami gminy. W niektórych przypadkach organem stanowiącym jest zarząd gminy, a nawet wójt. Domniemanie przemawia jednak za radą gminy.
Rada gminy jako organ składa się z radnych wyłonionych w drodze wyborów powszechnych, równych, bezpośrednich w głosowaniu tajnym. Zasada proporcjonalności odnosi się tylko do gminy, w których zamieszkuje ponad 40 tys. mieszkańców.
Zarówno Konstytucja RP jak i ustawa samorządowa, w sprawie zgłaszania kandydatów, trybu przeprowadzania wyborów oraz warunków ich ważności odsyłają do ustawy zwykłej tj. ustawy - ordynacja wyborcza do rad gmin. Liczbę radnych w danej gminie ustala wojewódzki komisarz wyborczy, kierując się ustaleniami art.17 ustawy o samorządzie gminnym .
Liczba ta jest uzależniona od liczby mieszkańców w danej gminie i rozciąga się w przedziale od 15 do 100 radnych.
Kadencja nowowybranej rady trwa 4 lata i zaczyna się liczyć od dnia wyborów wyznaczonych przez Prezesa Rady Ministrów ogłoszonego w Dzienniku Ustaw.
Kadencja rady wybranej w wyborach ponownych, uzupełniających lub przedterminowych trwa do dnia upływu kadencji rad wybranych w wyborach zarządzonych na podstawie art. 9 ustawy - ordynacji wyborczej.
Kadencja rady może ulec skróceniu w przypadku:
odwołania w drodze referendum,
rozwiązania z mocy prawa lub uchwałą Sejmu,
w razie podziału gminy na dwie lub więcej oraz w razie włączenia do innej gminy.
Wraz z końcem kadencji rady wygasają mandaty radnych.
Każdy radny ma obowiązek złożenia ślubowania przed przystąpieniem do wykonywania mandatu na pierwszej sesji, na której jest obecny.
Według Z. Leońskiego, nie ma obecnie przepisu - jak uprzednio - iż złożenie ślubowania jest warunkiem nabycia praw radnego.
W celu wyeliminowania możliwości powstania powiązań typu majątkowego i nadużywania stanowiska radnego wprowadzono zakaz podejmowania pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy oraz pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych gminy.
Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i wiceprzewodniczącego w liczbie od 1 do 3 bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady w głosowaniu tajnym. Wymóg bezwzględnej większości głosów został wprowadzony nowelą do ustawy o samorządzie gminnym z dnia 29 września 1995 r.. Przed wprowadzeniem tej noweli obowiązywała zwykła większość głosów.
O konkretnej liczbie wiceprzewodniczących rozstrzyga statut gminy. Funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego nie można łączyć z funkcją członka zarządu (poprzednio tylko z funkcją wójta).
„Łączenie tych stanowisk osłabia bowiem obiektywność funkcji kontrolnej rady nad jednostkami, o których mowa w art. 18 a ust. 1”
Rada gminy może odwołać przewodniczącego i wiceprzewodniczącego na wniosek 1/4 ustawowego składu rady, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.
Kadencja przewodniczącego i wiceprzewodniczącego kończy się z upływem kadencji rady gminy.
Ustalenie w statucie innej kadencji jest nie dopuszczalne.
Funkcja przewodniczącego i wiceprzewodniczącego podobnie jak i radnego jest społeczna. Przysługują im tylko diety i zwrot kosztów podróży na zasadach ustalonych przez radę. Wybór tych osób nie stanowi podstawy do nawiązania z nimi stosunku pracy. Określenie diet i kosztów podróży w formie ryczałtu jest dopuszczalne, nie stanowi jednak wynagrodzenia.
Ustawa samorządowa w art. 19, ust. 2 stanowi, że przewodniczący rady organizuje prace rady i przewodniczy jej obradom. Szczegółowy zakres obowiązków przewodniczącego winien określać statut gminy.
Rada gminy realizuje swoje zadania przy pomocy pomocniczych organów wewnętrznych, którymi są jej komisje. Przepisy ustawy samorządowej dają radzie gminy dowolność powoływania komisji. Istnienie komisji nie jest obligatoryjne poza jednym wyjątkiem tj. obowiązkiem powoływania komisji rewizyjnej.
Rada gminy może powoływać komisje stałe oraz komisje doraźne do wykonywania określonego zadania, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Stan liczebny poszczególnych komisji określa rada, z tym że liczba członków komisji z poza rady nie może przekraczać połowy składu komisji. Komisje rady działają na podstawie planu pracy przyjętego przez komisję, który przedkładają radzie gminy oraz składają jej sprawozdania z działalności. Członkom komisji przysługują diety i zwrot kosztów podróży w wysokości i na zasadach ustalonych przez radę.
Rada Gminy kontroluje działalność zarządu oraz gminnych jednostek organizacyjnych przy pomocy komisji rewizyjnej, która ma szczególny status wśród komisji rady.
Ustawa samorządowa ogranicza skład osobowy komisji rewizyjnej, wyłączając z niej przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady, członków zarządu gminy oraz osoby spoza rady gminy.
Komisje odbywają posiedzenia w miarę potrzeby i na zlecenie rady gminy. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 22 stanowi, że organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy, który podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Ustawa samorządowa daje radzie gminy dowolność określania organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy, z tym, że postanowienia statutu nie mogą być sprzeczne z ustawami.
Rada gminy obraduje na sesjach, które są jedyną formalną działalnością rady, umożliwiającą jej prawnie skuteczne ustalanie i wyrażanie woli.
Sesje rady mogą być zwyczajne (w większości) i nadzwyczajne.
Częstotliwość sesji określa rada przestrzegając ustawowego minimum (1 raz w kwartale). Sesje nadzwyczajne zwoływane są na wniosek zarządu lub 1/4 ustawowego składu rady w ciągu 7 dni od daty złożenia wniosku.
Rada gminy obraduje na sesji zwołanej przez przewodniczącego, według wcześniej ustalonego porządku obrad i przyjętego przez radę.
Sesja podejmuje prawomocne rozstrzygnięcia (uchwały) zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu rady, chyba że ustawa stanowi inaczej. W przypadku równej liczby głosów decyduje głos przewodniczącego. Z posiedzeń sesji sporządzany jest protokół, który podpisuje protokolant, sekretarz obrad i przewodniczący rady.
Ustawa samorządowa w art. 18, ust. 1 stanowi „do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej”. Jest to domniemanie kompetencji. Oznacza to, że jeśli z przepisów ustawowych wyraźnie nie wynika, że załatwienie danej sprawy należy do kompetencji organów rady zarządu lub przewodniczącego zarządu, należy przyjąć właściwości rady.
W art. 18, ust. 2 („do wyłącznej właściwości rady gminy należy:...”) ustawa samorządowa zastrzega określone kompetencje do wyłącznej właściwości rady gminy. Wyliczanie kompetencji kończy stwierdzenie „stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy”. Analizując postanowienia art. 18, ust. 2, należy stwierdzić, że rada gminy nie może zastrzec do swojej właściwości kompetencje przewidziane dla innych organów gminy.
Rada gminy uprawniona jest do podejmowania uchwał w przedmiocie zadań własnych gminy. Może to czynić tylko w takim zakresie w jakim określone sprawy wynikające z tych zadań, nie zostały zastrzeżone do właściwości innych organów. Wobec powyższego uchwały nie mogą przekraczać zakresu unormowań określonego w przepisach prawnych.
W ramach funkcji kontrolnej, rada gminy kontroluje działalność zarządu gminy oraz podporządkowane jej jednostki. Rada gminy działając na sesjach nie jest w stanie dokonać wszechstronnej kontroli wszystkich podległych jej podmiotów.
Jedną z form kontroli jest przyjmowanie sprawozdań zarządu gminy z jego działalności, a zwłaszcza finansowej.
Ze względu na fakt, że rada gminy obraduje co pewien okres, powstaje problem realizacji bieżącej kontroli. Z tych przyczyn ustawa samorządowa w art. 18a nakłada obowiązek powołania komisji rewizyjnej, która staje się aparatem, za pomocą którego rada gminy wykonuje funkcje kontrolne wynikające z art. 15, ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym z dnia 29 września 1995 r. precyzyjnie określiła jaki jest zakres kompetencji komisji rewizyjnej. Analizując art. 18 a, zauważamy, że praktycznie wszystko co w gminie się dzieje może być przedmiotem zlecenia komisji rewizyjnej.
Art. 18 a, ust. l nakłada na radę gminy obowiązek ustanowienia komisji rewizyjnej, który nie występował przed nowelizacją ustawy samorządowej.
W poprzednim stanie prawnym zadania komisji rewizyjnej nie były jasno sprecyzowane. Obecnie wiadomo, że ma ona kontrolować wykonanie budżetu, co wynika z potrzeby wyrażania opinii w tej materii. Wiadomym jest, że wyrażenie opinii musi być poprzedzone i wynikać z dokonanej kontroli. Podobna sytuacja występuje przy zajęciu stanowiska w sprawie absolutorium zarządu gminy. Opinie wydawane przez komisję rewizyjną w zakresie udzielenia (nieudzielenia) zarządowi absolutorium nie wiążą rady gminy.
Obowiązujące regulacje prawne, dają pewną wątpliwość, czy rada gminy jest jedynym organem uprawnionym do kontroli w gminie.
Rozważając tą wątpliwość, należy wskazać na uprawnienia kontrolne zarządu, organów jednostek pomocniczych w stosunku do tych jednostek, czy kierowników innych jednostek organizacyjnych.
Wobec powyższego wydaje się, że regulacja zawarta w art. 15, ust. 1 i art. 18 a ustawy o samorządzie gminnym nie może być rozumiana w ten sposób, że uprawnienia kontrolne przysługują tylko radzie gminy. Wątpliwości powinien usunąć statut. Inna wątpliwość to, czy rada gminy posiada tylko kompetencje kontrolne, czy także nadzorcze. Przykładem jest tu odwołanie zarządu lub poszczególnych jego członków co będzie zapewne wynikiem kontroli, ale już w formach charakterystycznych dla nadzoru.
Ustawa o samorządzie gminnym w art. 18, ust. 1 wprowadza domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach należących do zakresu działania gminy.
Ustawodawca przyznaje jednakże radzie gminy możliwości przekazania przysługujących jej kompetencji pomiędzy organy gminy, ale jedynie w granicach określonych ustawą o samorządzie gminnym i innymi ustawami.
Od zasady, że rada gminy sama decyduje co pozostawia we własnym zakresie, a co przekazuje innym podmiotom istnieją wyjątki.
Artykuł 18, ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący „Do wyłącznej właściwości rady należy:...” zawiera zamknięty katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy.
Z. Niewiadomski - „Sprawy te możemy podzielić na pięć kategorii:”
stanowienie o organizacji i kierunkach działania gminy {uchwalenie statutu gminy i jego zmian, uchwalanie i dokonywanie zmian w budżecie gminy, rozpatrywanie sprawozdań z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwał w sprawie udzielenia lub nie udzielenia absolutorium zarządowi gminy, uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalanie programów gospodarczych, ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, podejmowanie uchwał w sprawie podjęcia zadań z zakresu administracji rządowej w trybie porozumienia, itp.},
dokonywanie obsady osobowej organów: {wybór i odwołanie zarządu gminy, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności, powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy oraz sekretarza gminy},
podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat,
decydowanie o współdziałaniu z innymi gminami oraz wydzielanie majątku na ten cel,
podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu {określanie zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, emitowanie obligacji, zaciąganie długoterminowych pożyczek i kredytów}.
Przedstawione wyżej kompetencje rady gminy dotyczą spraw najważniejszych dla wspólnoty samorządowej. Nie jest to wyliczenie zamknięte, gdyż do wyłącznej właściwości rady gminy mogą być przekazane inne sprawy w drodze ustawowej.
Rozstrzygnięcia rady gminy w formie uchwał podlegają nadzorowi wojewody, zaś uchwały budżetowe, w sprawie absolutorium dla zarządu oraz inne uchwały objęte zakresem nadzoru izby podlegają regionalnej izbie obrachunkowej.
W zakresie gospodarki finansowej nadzór sprawuje regionalna izba obrachunkowa. Dokonuje ona kontroli pod względem zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Jeżeli chodzi o gospodarkę finansową w zakresie zadań zleconych, kontrola obejmuje ponadto: celowość, rzetelność i gospodarność.
Informacje o stwierdzonych nieprawidłowościach w zakresie subwencji i dotacji, Regionalna Izba Obrachunkowa przekazuje wojewodzie, Ministrowi Finansów oraz Prezesowi Rady Ministrów. Regionalna Izba Obrachunkowa bada uchwały budżetowe rady gminy i uchwały o nieudzieleniu absolutorium.
Zarząd Gminy
Podstawowe znaczenie dla funkcjonowania administracji samorządowej ma organ wykonawczy - zarząd gminy.
Pozycję prawną zarządu gminy określa Konstytucja RP (art. 169, ust. 1) oraz ustawa samorządowa (art. 26). Konstytucja RP określając dwie kategorie organów samorządu terytorialnego (stanowiące i wykonawcze)wskazuje, że każda ustawa musi przewidywać istnienie tych organów i tylko za ich pomocą (w przypadku gminy) gmina może wykonywać swoje zadania, zaś ustawa samorządowa (art. 26, ust. 1) stanowi, że organem wykonawczym gminy jest zarząd.
Według A. Agopszowicza, „Rozgraniczenie tych funkcji (stanowiącej, od wykonawczej) ma znaczenie zasadnicze, albowiem wyrażenie woli podjęte przez osobę prawną z naruszeniem kompetencji jej organów zazwyczaj będzie dotknięte nieważnością”. Zgodnie z tym podziałem rada gminy podejmuje akt woli, zarząd go wykonuje. Razem stanowią one oświadczenie woli, które rodzi skutek prawny. Zdarza się, że taki podział ulega naruszeniu. Dzieje się to wtedy, gdy z mocy ustawy lub uchwały rady gminy, kompetencje stanowiące w drodze wyjątku od zasady należą do zarządu gminy.
Zarząd gminy jest organem obligatoryjnym gminy i musi być powołany w trybie i na zasadach określonych w ustawie o samorządzie gminnym. W skład zarządu wchodzą: wójt, jego zastępcy oraz pozostali członkowie. Rada może wybrać zarząd w liczbie od 3 do 7 osób, gdzie konkretna liczba powinna być określona w statucie gminy.
Obowiązujące przepisy dają możliwość ograniczenia stanu liczebnego zarządu do 3 osób. Określenie struktury zarządu gminy w granicach określonych ustawą pozostawia się radzie gminy.
Ustawowe ograniczenie stanu liczebnego zarządu (do 7 osób), nie oznacza, że w jego obradach nie może brać udziału większa liczba osób. Zgodnie z postanowieniami ustawy w posiedzeniach zarządu udział biorą z mocy prawa sekretarz gminy i skarbnik gminy. Ponadto w miarę potrzeb mogą uczestniczyć inne osoby zaproszone przez przewodniczącego zarządu.
Prawo podejmowania rozstrzygnięć w formie głosowania mają wyłącznie członkowie zarządu.
Sekretarz gminy i skarbnik gminy mogą występować z głosem doradczym.
Obowiązujące obecnie przepisy ustawy samorządowej pozostawiają radzie gminy większą swobodę co do wyboru członków zarządu.
Przed nowelizacją ustawy samorządowej z dnia 29 września 1995 r. jedynie wójt oraz jego zastępcy mogli być wybierani z poza składu rady, a obecnie nawet cały zarząd.
Ustawodawca nowelizacją tą, określił termin w którym rada musi dokonać wyboru zarządu (art. 28, ust. 1) oraz możliwość doboru przez wójta składu osobowego zarządu (art. 28, ust. 3). Rada gminy wybiera zarząd spośród radnych lub spoza składu rady w ciągu 6 m-cy od ogłoszenia wyników wyborów samorządowych (ogłoszenie wyników następuje przez właściwy organ wyborczy) do rady gminy. Obecnie zatem stworzono możliwość apolitycznego zespołu fachowców.
Rada gminy wybiera w pierwszej kolejności przewodniczącego zarządu (wójta).
Na uwagę zasługują dwie zasady procedury wyboru tj.:
wybór bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady,
wybór w głosowaniu tajnym.
Przepisy proceduralne mają charakter obowiązkowy i warunkują ważność działań zarządu.
Warunek tajności głosowania zostanie spełniony, jeżeli każdy radny mógł głosować w sposób uniemożliwiający innym osobom identyfikację treści głosowania z jego osobą. Następnie rada gminy wybiera zastępcę lub zastępców wójta oraz pozostałych członków zarządu na wniosek wójta zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady w głosowaniu tajnym. Ustawa samorządowa pozostawia radzie gminy do statutowej regulacji ustalenie trybu wyłaniania kandydatów na stanowisko wójta.
Ustawa samorządowa nie przewiduje łączenia funkcji rządowych i samorządowych a wręcz takiego łączenia zakazuje. Zakaz dotyczy zatrudnienia członka zarządu w administracji rządowej. Ograniczenie to ma gwarantować niezależność samorządu od administracji rządowej. Zakaz dotyczy wszelkich form stałego świadczenia pracy, niezależnie od sposobu ich powstawania. Zakaz nie stoi na przeszkodzie kandydowaniu osoby zatrudnionej w administracji rządowej w wyborach do zarządu o ile zobowiąże się ona do rezygnacji z zatrudnienia w administracji (rządowej) w przypadku wyboru. Ponadto ustawa zabrania łączenia funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy oraz członka komisji rewizyjnej z funkcją członka zarządu.
Nie dokonanie wyboru zarządu gminy w ustawowym terminie skutkuje rozwiązaniem rady gminy z mocy prawa.
Zarząd gminy jest organem bez którego administracja gminna nie mogłaby funkcjonować.
Ustawodawca nowelą z dnia 29 września 1995 r. zdecydował o wprowadzeniu rozwiązań dyscyplinujących radę gminy w przedmiocie powołania zarządu (art. 28 a). W przypadku nie powołania zarządu przez radę gminy w ustawowym terminie, ulega ona rozwiązaniu z mocy prawa. Następnie przeprowadza się wybory przedterminowe w terminie 3 m-cy od rozwiązania rady gminy. Wybory zarządza Prezes Rady Ministrów wyznaczając jednocześnie osobę do pełnienia funkcji organów gminy do czasu wyboru nowego zarządu. Jeżeli nowowybrana rada gminy nie dokona wyboru zarządu w ustawowym terminie ulega rozwiązaniu z mocy prawa, a Prezes Rady Ministrów ustanawia zarząd komisaryczny, który przejmuje kompetencje i zadania organów gminy do dnia wyboru rady gminy na kolejną kadencję oraz zarządu gminy.
Odwołanie zarządu gminy może nastąpić w ramach ustawowych uprawnień rady gminy, w sytuacji :
nieudzielenia zarządowi absolutorium (art. 28b),
z innych przyczyn niż nieudzielenie absolutorium na wniosek 1/4 ustawowego składu rady (art.28c),
w razie odwołania wójta z przyczyny innej niż nieudzielenie absolutorium {jest to jednoznaczne z odwołaniem pozostałych członków zarządu (art. 28d, ust.1)},
na uzasadniony wniosek wójta poszczególnych członków zarządu (art. 28d, ust. 2).
W przypadku nie udzielenia zarządowi absolutorium, rada gminy może odwołać zarząd. Rozpoznaje sprawę na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium. Przed podjęciem rozstrzygnięcia rada gminy zobowiązana jest do zapoznania się z opinią komisji rewizyjnej i Regionalnej Izby Obrachunkowej oraz wyjaśnieniami zarządu gminy. Odwołanie zarządu może nastąpić bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady w głosowaniu tajnym.
Rada gminy może odwołać zarząd z wyjątkiem wójta z przyczyny innej niż nieudzielenie absolutorium jedynie na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady. Wniosek wymaga formy pisemnej i podlega zaopiniowaniu przez właściwą komisję i komisję rewizyjną. Odwołanie może nastąpić w trybie i na zasadach określonych w art. 28 b, ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym .
Rada gminy może odwołać wójta większością 2/3 głosów ustawowego składu rady w głosowaniu tajnym na zasadzie i w trybie określonym dla odwołania zarządu z przyczyny innej niż nie udzielenie absolutorium. Odwołanie wójta jest jednoznaczne z odwołaniem całego zarządu gminy.
Rada gminy może również na uzasadniony wniosek wójta odwołać poszczególnych członków zarządu, zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady w głosowaniu tajnym. W głosowaniu nad odwołaniem zarządu głosują również radni będący członkami zarządu.
Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd. iż sprzeczne jest z prawem postanowienie regulaminu rady, wyłączające radnych będących członkami zarządu od udziału w głosowaniu w sprawie absolutorium dla zarządu.
Uchwały rady gminy w sprawie odwołania zarządu lub poszczególnych jego członków podlegają nadzorowi w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. W razie odwołania zarządu, rada gminy wybiera w ciągu 1 m-ca nowy zarząd na zasadach ogólnych. Do czasu wyboru nowego zarządu obowiązki wykonuje zarząd dotychczasowy.
Poza uprawnieniami rady gminy do odwołania zarządu, również Sejm na wniosek Prezesa Rady Ministrów może rozwiązać radę gminy, co jest jednoznaczne z rozwiązaniem wszystkich organów gminy (a więc i zarządu).
Mając na uwadze zapewnienie stabilizacji prac zarządu, ustawa wprowadza pewną ochronę w sytuacji gdy wniosek o odwołanie zarządu lub wójta nie uzyskał wymaganej ustawą większości głosów, ponowny wniosek o odwołanie może być złożony po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania (art. 28e, ust. 1).
Ustawa o samorządzie gminnym odmiennie uregulowała kadencyjność zarządu gminy a rady gminy.
Artykuł 29 mówi, że po upływie kadencji rady gminy, zarząd działa do dnia wyboru nowego zarządu.
Artykuł ten spowodował powstanie różnych opinii co do „kadencyjności zarządu”. Niektórzy autorzy twierdzą, że kadencja zarządu upływa z dniem upływu kadencji rady, a zapis art. 29 zapewnia jedynie ciągłość wykonywania zadań gminy. Inni twierdzą, że ustawa samorządowa instytucji takiej nie przewiduje i pojęciem kadencji zarządu nie należy się posługiwać.
Przewodniczącym zarządu gminy jest wójt, który organizuje pracę zarządu.
Zarząd działa kolegialnie, podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwał (wyjątkowo decyzji, postanowień, zarządzeń). Zarząd obraduje na posiedzeniach zwołanych przez przewodniczącego zarządu lub upoważnionego zastępcę w miarę potrzeb (w zasadzie nie rzadziej, niż raz w miesiącu). Posiedzeniom zarządu przewodniczy przewodniczący zarządu lub upoważniony przez niego zastępca.
W posiedzeniach zarządu biorą udział:
przewodniczący zarządu,
zastępca (zastępcy),
pozostali członkowie zarządu,
sekretarz gminy i skarbnik gminy
oraz inne osoby (kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych, itp.) zaproszone do udziału w posiedzeniu zarządu.
Regulamin pracy zarządu określa statut gminy.
Głos decydujący posiadają wyłącznie członkowie zarządu.
Zarząd podejmuje rozstrzygnięcia w sprawach należących do jego kompetencji, które wynikają z ustaw oraz przepisów prawnych wydanych na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Uchwały zarządu podpisuje przewodniczący zarządu o ile ustawy nie stanowią inaczej.
Uchwały zarządu będące decyzjami w sprawach z zakresu administracji publicznej muszą zawierać imiona i nazwiska członków zarządu uczestniczących w ich podejmowaniu.
Zarząd gminy na każdej sesji rady składa sprawozdanie z wykonania uchwał podjętych na poprzedniej sesji oraz informację z pracy o okresie między sesjami.
Ustawa o samorządzie gminnym nakłada na zarząd gminy obowiązek wykonywania dwojakiego rodzaju zadań. Po pierwsze zarząd wykonuje uchwały rady gminy, po drugie zadania gminy określone przepisami prawa. Formuła ta potwierdza, że zarząd jest organem wykonawczym.
Według Z. Leońskiego - nie jest to wykonawstwo w znaczeniu technicznym, lecz z reguły organizowanie wykonania uchwał rady, także w formie odpowiednich aktów prawnych.
W zakresie wykonywania przez zarząd zadań gminy określonych przepisami prawa, należy uznać, że chodzi tu o przepisy ustaw i wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Zadania te obejmują zarówno zadania własne jak i zlecone. Kompetencje stanowiące oraz wykonawcze zarządu nie mogą być przyjęte przez radę gminy.
Występujące niekiedy wątpliwości co do określenia w czyjej kompetencji leży wykonanie określonego zadania (zarządu, czy rady) rozstrzygać należy poprzez sięgnięcie do wszelkich unormowań, mogących wykluczyć kompetencje zarządu. Kierować się należy przede wszystkim art. 18, ust. 2 ustawy samorządowej, postanowieniami statutu gminy oraz innymi uchwałami rady, które zawierają zastrzeżenie dla określonego zadania właściwości rady.
Art. 30, ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje najważniejsze zadania zarządu. Zawarte wyliczenie nie ma charakteru wyczerpującego.
Zarząd realizując zadania własne gminy, podlega wyłącznie radzie gminy.
W zakresie wykonywania zadań zleconych, zarząd podlega również radzie gminy, ale przede wszystkim właściwemu organowi administracji rządowej.
Zarząd wykonuje swe zadania przy pomocy urzędu gminy, który jest aparatem pomocniczym zarządu. Pracownicy urzędu wykonują zadania w imieniu i z upoważnienia zarządu. Oznacza to, że pracownicy nie mają samoistnych kompetencji. Kierownikiem urzędu jest wójt. Urząd funkcjonuje na podstawie regulaminu organizacyjnego uchwalonego przez radę gminy. Ustawodawca nie określa struktury organizacyjnej urzędu, ani zasad jego funkcjonowania. Wskazuje jedynie, że w skład urzędu muszą wchodzić sekretarz gminy i skarbnik gminy.
Przewodniczący organu wykonawczego gminy
Ustawa o samorządzie gminnym stanowi, że przewodniczącym zarządu gminy jest wójt. Ustawa różnicuje nazwy osób stojących na czele zarządu, a mianowicie:
wójt jest przewodniczącym zarządu w gminie wiejskiej, w której siedziba władz znajduje się w miejscowości wiejskiej na terenie gminy,
burmistrz jest przewodniczącym zarządu w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy,
prezydent miasta jest przewodniczącym zarządu w miastach powyżej 100 000 mieszkańców. Dotyczy to również miast, w których do dnia wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym prezydent miasta był organem wykonawczo -zarządzającym.
Ustawa stawia znak równości pomiędzy burmistrzem a prezydentem miasta (ust. 5) i konsekwentnie rozróżnia burmistrza od wójta. Takiego stanu rzeczy, należy doszukiwać się z braku formalnego zróżnicowania gmin na miejskie i wiejskie.
W ustawie o samorządzie gminnym nigdzie nie jest powiedziane, że przewodniczący zarządu (wójt) ze względu na swoje kompetencje jest jednym z organów gminy.
Ustawa o samorządzie gminnym nadaje wójtowi wiele kompetencji i zadań. Do najważniejszych spośród nich można zaliczyć:
przewodniczenie zarządowi gminy i organizowanie jego pracy,
kierowanie bieżącymi sprawami gminy,
reprezentowanie gminy na zewnątrz,
zwierzchnictwo służbowe w stosunku do pracowników urzędu gminy i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych,
wydawanie decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej,
podejmowanie czynności należących do kompetencji zarządu itp. .
„Wójt jako przewodniczący zarządu, spełnia nie tylko funkcję przewodniczącego organu kolegialnego, posiada „własne” kompetencje. Jest zatem monokratycznym organem o własnych kompetencjach.”
Wójt z racji swojej funkcji:
- organizuje pracę zarządu gminy (organizuje posiedzenia, ustala termin posiedzeń, zabezpiecza niezbędne materiały dotyczące spraw omawianych na posiedzeniu, przygotowuje projekty uchwał, zaprasza na posiedzenia osoby niewchodzące w skład zarządu, itp.) i przewodniczy jego obradom.
Wójt może zostać zobowiązany przez zarząd do określonego sposobu przy wykonywaniu zadań związanych z pracą zarządu gminy, Jako przewodniczący nie jest uprawniony z racji pełnionej funkcji do udzielania członkom zarządu wytycznych odnoszących się do rozstrzygania spraw należących do właściwości zarządu.
Szczególne uprawnienie wójta występuje w przypadku podejmowania uchwał, gdzie w głosowaniu w przypadku równej liczby głosów rozstrzyga jego głos - jako przewodniczącego.
- kieruje bieżącymi sprawami gminy. Chodzi tu zapewne tylko o sprawy, należące do kompetencji zarządu, które wymagają niezwłocznego załatwienia i z tej racji nie mogą być- postawione do rozstrzygnięcia zarządowi jako organu stanowiącego, jak i wykonawczego. Sprawy te w codziennej praktyce załatwiane są rutynowo. Wszelkie sprawy należące do rady gminy jako organu stanowiącego, nie mogą być- uznane za bieżące, a w związku z tym nie mogą być- rozstrzygane przez wójta.
- reprezentuje gminę na zewnątrz. Jest to reprezentacja jednoosobowa.
Reprezentowanie gminy polega na występowaniu w jej imieniu wobec innych podmiotów. Wchodzą tu w grę zarówno czynności faktyczne, jak i prawne wykonywane przez wójta. Jest on ponadto organem, do którego podmioty zewnętrzne kierują swoje działania adresowane do gminy jako osoby prawnej. Potwierdza to regulacja zawarta w art. 38 Kodeksu Cywilnego, zgodnie z którą „osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie”.
Reguła reprezentacji gminy określona w art. 31 ustawy o samorządzie gminnym może być stosowana gdy przepis szczególny nie określa szczególnych zasad reprezentacji.
Wójt wybierany jest przez radę gminy (art. 28, ust. 2) bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady w głosowaniu tajnym.
Ustawodawca przy wyborze wójta obligatoryjnie wymaga dwóch zasad (norm):
bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady, co oznacza co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów (przeciw + wstrzymujących).
głosowania tajnego, nie wskazując strony technicznej zapewnienia tajności.
Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden przepis obowiązującego prawa nie zawiera norm lub wskazówek technicznych dotyczących tajności wyborów organów.
Według Z. Leońskiego – „generalną zasadą powinno być to, aby wszyscy członkowie zarządu byli wybrani spośród radnych, a więc osób posiadających zaufanie społeczności gminnej”.
Ustawa jednak stanowi, że wójt (cały zarząd) może być wybrany również spoza grona rady. Ma to pewne zalety, jak i wady.
Nowelą z dnia 29 września 1995 r. ustawy o samorządzie gminnym dokonano zmiany przepisu art. 28, ust. 1, wprowadzając określenie terminu w jakim rada gminy zobowiązana jest do wyboru wójta.
W przypadku nie dotrzymania określonego terminu rada ulega rozwiązaniu z mocy prawa. Nowelizacja ta, w znacznym stopniu ułatwia wybór wójta w krótkim terminie, co często bywało niemożliwe przed nowelą ustawy (w skutek braku quorum wymaganego ustawą). Tryb wyłaniania kandydatów na stanowisko wójta, ustawa pozostawia radzie gminy do statutowej regulacji.
W przypadku nie dokonania wyboru wójta przez radę w terminie określonym w art. 28 ust. 1 i art. 28 a ust. 5 Prezes Rad Ministrów na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyznacza zarząd komisaryczny, który przejmuje zadania i kompetencje organów gminy do dnia wyboru tych organów w nowej kadencji.
Regulacja zawarta w art. 28, ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stawia wójta na najwyższej pozycji wśród pozostałych członków zarządu. Z zapisu tego wynika, iż warunkiem wyboru zarządu jest dokonanie wyboru w pierwszej kolejności wójta. Zgodnie z art. 28, ust. 3 wybór zastępców wójta oraz pozostałych członków zarządu następuje na wniosek wójta. Rada gminy może dokonać wyboru jedynie spośród kandydatów przedstawionych przez prawomocnie wybranego wójta. Wadliwość wyboru wójta skutkuje tym, że również wybór zastępców i pozostałych członków zarządu gminy należy uznać za wadliwy, jako że zgłoszenie kandydatur dokonała osoba nieuprawniona.
Nowela do ustawy o samorządzie gminnym z dnia 29 września 1995 r. normuje sprawy odwołania zarządu oraz sprawy odwołania lub rezygnacji ze stanowiska wójta (art. 28 b-c).
Wójt może zostać odwołany przez radę gminy w dwóch przypadkach:
gdy rada odwołuje cały zarząd gminy w związku z podjęciem uchwały o nieudzielanie absolutorium zarządowi, która jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu. W tym przypadku rada może podjąć głosowanie, po spełnieniu wymogów art. 2.
gdy radni złożą wniosek o odwołanie wójta. W tym przypadku odwołanie może nastąpić na zasadach i w trybie określonym w art. 28c. Odwołanie może nastąpić większością 2/3 głosów ustawowego składu rady.
Odwołanie wójta jest równoznaczne z odwołaniem zarządu. W przypadku, gdy wniosek o odwołanie wójta nie uzyskał wymaganej większości, ponowny wniosek może być złożony nie wcześniej niż po upływie 6 m-cy od poprzedniego głosowania. Rozwiązanie przyjęte w komentowanym przepisie, które nie było uregulowane w dotychczasowym stanie prawnym, ma zapobiec pieniactwu, wyrażającemu się ciągłym ponawianiem wniosku o odwołanie wójta lub zarządu. Wpływa na zmniejszenie destabilizacji w pracy wójta (zarządu).
Rada gminy może na uzasadniony wniosek wójta odwołać poszczególnych członków zarządu. Ustawa nie daje możliwości odwołania poszczególnych członków zarządu z inicjatywy rady gminy. Konieczny jest w tym celu wniosek wójta.
Do odwołanie członka zarządu, wójta poza uchwałą o odwołaniu go z pełnionej funkcji wymagane jest złożenie stosownego oświadczenia woli przez organ lub osobę właściwą do nawiązania w imieniu zakładu pracy stosunku pracy na podstawie wyboru.
Wójtowi w razie odwołania, nie przysługuje roszczenie o ustalenie pozostawania w stosunku pracy, albowiem może on dochodzi roszczeń, jakie Kodeks Pracy wiąże z bezprawnym rozwiązaniem przez zakład pracy bez wypowiedzenia umowy o pracę zawartej na czas określony.
Do ważniejszych regulacji w ustawie o samorządzie gminnym wprowadzonych nowelą z dnia 29 września 1995 r. w sprawie odwołania zarządu lub wójta zaliczyć należy:
regulacja w sprawie odwołania zarządu z powodu nie udzielenia absolutorium oraz z innych przyczyn: odwołanie zarządu jest związane z wykonaniem budżetu, wymagany jest w tym zakresie wniosek komisji rewizyjnej i opinie Regionalnej Izby Obrachunkowej, uchwała o nieudzielanie absolutorium jest równoznaczna z wnioskiem o odwołanie zarządu, nieudzielanie absolutorium nie powoduje automatycznie odwołania zarządu, podjecie uchwały następuje po l4 dniach od podjęcia uchwał o nieudzielanie absolutorium, po wysłuchaniu opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej i zarządu itp. ,
do odwołania wójta wymaga się tu pisemnego, uzasadnionego wniosku, uchwała zapada w tajnym głosowaniu, większością 2/3 głosów, odwołanie wójta jest równoznaczne z odwołaniem całego zarządu, rada nie może bez wniosku wójta odwołać pozostałych członków zarządu, wprowadza 6-cio miesięczny okres na ponowienie wniosku o odwołanie wójta itp. .
W przypadku rezygnacji członka zarządu nie będącego jego przewodniczącym, wójt obowiązany jest przedstawić radzie gminy nową kandydaturę w ciągu 1 m-ca od dnia przyjęcia rezygnacji lub złożenia rezygnacji. Zagadnienie to nie było uregulowane w dotychczasowym stanie prawnym.
W myśl art. 73, par. 2 Kodeksu Pracy stosunek pracy z pracownikiem z wyboru (dot. wójta) rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu. Wójt pozostający w związku z wyborem na urlopie bezpłatnym ma prawo powrotu na poprzednie miejsce na warunkach określonych w Kodeksie Pacy, natomiast w przypadku nie przebywania na urlopie bezpłatnym, przysługuje odprawa w wysokości jednomiesięcznego wynagrodzenia. Rada gminy nie może wprowadzić innych unormowań, niż przewiduje Kodeks Pracy i ustawa o pracownikach samorządowych.
W ustawie o pracownikach samorządowych możliwość honorowego lub zawodowego sprawowania funkcji przewidziano dla wójta. Ma to swoje wady i zalety. Podstawową wadą jest chyba to, że nie przyczynia się do jasnego określenia praw i obowiązków wójta. Przepisy ustawy określają prawa i obowiązki pracowników samorządowych (a więc osób wykonujących funkcje zawodowo), określają też skutki nie wykonania obowiązków. Takich uregulowań nie ma w odniesieniu do osób pełniących funkcje honorowo (również w Kodeksie Pracy). Odpowiedzialność karną lub cywilną na ogólnych zasadach ponosić mogą dopiero wtedy, gdy ich działalność naruszy prawo. Nie zawsze jednak niewłaściwe wykonanie funkcji stanowi o bezprawności działania. W takim przypadku może jedynie zostać pozbawiony funkcji bez jakichkolwiek innych sankcji.
Pełniąc funkcję honorowo wójt nie pozostaje w stosunku pracy z jednostką samorządową, a więc nie jest pracownikiem samorządowym.
Według A. Agopszowicza - w obecnym stanie prawnym występują wątpliwości, czy wystarczy do przyjęcia rezygnacji uchwała rady gminy, czy potrzebne są jeszcze dodatkowe czynności. Wątpliwość ta została poruszona we wcześniejszych rozważaniach niniejszej pracy.
Ustawa samorządowa jednoznacznie zastrzega, iż członkostwa zarządu gminy nie można łączyć z zatrudnieniem w administracji rządowej. Ograniczenie to ma gwarantować niezależność samorządu od administracji rządowej. Duże znaczenie odgrywa tu fakt, że samorząd gminny w określonym zakresie podlega nadzorowi administracji rządowej. Ustawa nie wskazuje na charakter zatrudnienia osób w administracji rządowej, które nie mogą być członkami zarządu. Zatem zakaz dotyczy wszelkich form zatrudnienia.
Podobnie zabrania się łączenia funkcji wójta z funkcją przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady gminy.
Zarząd gminy (wójt) działa do czasu wyboru nowego zarządu. W okresie tym nie może nastąpić odwołanie wójta albo członków zarządu. Takie unormowanie zapewnia ciągłość funkcji wykonawczej władz gminy.
W sprawach niecierpiących zwłoki związanych z bezpośrednim zagrożeniem interesu publicznego, wójt podejmuje czynności należące do kompetencji zarządu. Jest to jedno ze szczególnych uprawnień wójta i ma miejsce wyjątkowo. Komentowany przepis wprowadza wyjątek do zasady, iż organy gminy działają kolegialnie.
Możemy przyjąć, że wójt może użyć wszelkich środków będących w dyspozycji zarządu, zarówno faktycznych jak i prawnych. Wyjątek stanowi możliwość wydania zarządzenia porządkowego, o którym mowa w art. 41, ust. 2. Ocena, czy występują takie przesłanki do podjęcia przez wójta czynności zarządu, należy do samego zainteresowanego. Dokonane czynności przez wójta wymagają zatwierdzenia przez zarząd na najbliższym posiedzeniu. Jest to obowiązek obligatoryjny. Nakłada to na wójta obowiązek wprowadzenia sprawy do porządku obrad zarządu. Czynności prawne nieprzedstawione do zatwierdzenia lub nie uzyskały zatwierdzenia, winny być uznane za bezskuteczne.
Oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie mienia składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. Określenie osób składających oświadczenie woli reguluje statut gminy. Z posiadanego rozeznania wynika, że statuty w większości gmin określają wójta i jego zastępcę jako osoby do oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem. Podyktowane jest to względami praktycznymi (dostępność upoważnionych osób, itp.).
Nie wynika tu jakaś szczególna rola wójta. W zakresie składania oświadczenia woli wszyscy członkowie zarządu są sobie równi, łącznie z wójtem. Wyjątkowość jego pozycji przejawia się jedynie w czynnościach koordynacyjnych i porządkowych wynikających z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym.
Zarząd gminy może udzielić wójtowi upoważnienia do składania jednoosobowo oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności gminy. Jedynie wójt może być do tego upoważniony na podstawie uchwały zarządu i tylko w sprawach związanych z prowadzeniem bieżącej działalności gminy. Upoważnienie jest wewnętrznym aktem kierownictwa, które ma wpływ na ważność czynności prawnej podjętej przez wójta. Skutki takiej czynności w sferze prawa cywilnego ocenia się według art. 39 Kodeksu Cywilnego.
Ważnym uprawnieniem wójta jest wydawanie decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Wydawanie decyzji reguluje Kodeks Postępowania Administracyjnego. W sferze wydawania decyzji administracyjnych, wójt nie wykonuje funkcji przewodniczącego zarządu ani też nie działa z upoważnienia i w imieniu zarządu. Chodzi tu o decyzje administracyjne w rozumieniu art. 1 par. 1 pkt 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, a także o akty indywidualne, skierowane do konkretnego adresata „na zewnątrz”.
Dominuje pogląd, że wójt podejmując decyzje administracyjne działa wyłącznie w imieniu własnym.
Według M. Chmaja - wójt wydając decyzje administracyjne działa jako organ (w rozumieniu Kodeksu Postępowania Administracyjnego) ustawowo upoważniony do wydawania decyzji w rozumieniu art.104 i następnych Kodeksu Postępowania Administracyjnego.
Zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, organami podatkowymi I instancji są urzędy skarbowe oraz przewodniczący zarządów jednostek samorządu terytorialnego.
Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że jeśli Ordynacja podatkowa mówi o organie podatkowym I instancji – czy to w odniesieniu do uprawnień tego organu, czy też obowiązków – w przypadku gminy należy przez to rozumieć odpowiednio: wójta.
Do kompetencji wójta należy wydawanie zaświadczeń w rozumieniu art. 217 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, jeśli sprawa należy rzeczowo do zakresu działania gminy.
Z uwagi na szeroki zakres kompetencji w sprawach wydawania decyzji administracyjnych, ustawy o samorządzie gminnym (art. 39, ust. 2) daje wójtowi możliwość upoważnienia zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji w jego imieniu. Wydają oni decyzje w zakresie udzielonego upoważnienia.
Istnieje również pogląd, że decyzje administracyjne wydawane przez wójta lub z jego upoważnienia, nie są wydawane w imieniu wójta, lecz w imieniu gminy jako organu administracji samorządowej.
Wójt jest upoważniony do podpisywania decyzji wydanych przez zarząd gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej. W decyzjach tych należy wymienić imię i nazwisko członków zarządu, biorących udział w wydawaniu decyzji.
Protokół stwierdzający wynik głosowania członków zarządu nad uchwaloną przez zarząd decyzją zastępuje wymóg podpisywania jej przez członków, którzy decyzję wydali. W tym wypadku wystarczy, że decyzja zarządu będzie podpisana przez przewodniczącego.
Niektóre uchwały o charakterze materialnym nakładają obowiązek wydania decyzji administracyjnej wyłącznie przez zarząd gminy, a nie wójta. Przykładem, może być ustawa z dnia 29 kwietnia 1995 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (art. 21, ust. 4, art. 26, ust. 2, art. 35, ust. 2) w myśl której właściwym do podjęcia decyzji administracyjnej jest
Adam Mickiewicz "Dziady część III"