Wyszukiwarka:

Wszędzie ------------------ Artykuły Newsy Informacje Linki Pliki

Problemy Polski w drodze do Unii Europejskiej  Rząd polski podaje przełom lat 2002/2003 jako termin gotowości do członkostwa w Unii Europejskiej. Niniejsza publikacja ma na celu przedstawienie najważniejszych problemów gospodarczych, z jakimi Polska musi się liczyć przy wchodzeniu do Unii Europejskiej. Przesłanki wchodzenia Polski do struktur europejskich Reformy polityczno-gospodarcze, które przeprowadzono w Polsce na początku lat dziewięćdziesiątych (liberalizacja handlu i cen, uruchomienie procesu szybkiej prywatyzacji, reforma podatkowa i fiskalna, stabilizacja stosunków pieniężnych) wyzwoliły czynniki wzrostu gospodarczego. Wzrost gospodarczy, zapoczątkowany w Polsce już w 1992 roku, w latach 1994 - 1997 wynosił średnio powyżej 6% rocznie. Konsekwentna realizacja reform gospodarczych i sukcesy ekonomiczne spowodowały wzrost zaufania do Polski inwestorów zagranicznych wyrażający się wzrostem inwestycji bezpośrednich i portfelowych (zwłaszcza po redukcji zagranicznego długu Polski przez Klub Londyński i podpisania umowy restrukturyzacyjnej). Powodzenie reform stwarzało szansę na rozpoczęcie procesu integracyjnego z Unią Europejską. Zawarty w 1991 roku Układ Europejski zobowiązuje Polskę i Unię Europejską do wprowadzenia w ciągu dziesięciu lat wolnego handlu na towary przemysłowe, a Polskę do dostosowywania jej prawa, instytucji i regulacji do acquis communautaire Unii Europejskiej. Na szczycie w Kopenhadze, w czerwcu 1993 roku, Polsce i innym krajom, które podpisały Układ Europejski, zaproponowano możliwość członkostwa w Unii Europejskiej i ustanowiono dla nich wymogi członkowskie, tzw. kryteria kopenhaskie. Kryteria te wymagają, by Polska (i inne kraje kandydujące) posiadała "funkcjonującą gospodarkę rynkową", zdolność konkurencyjną na rynku europejskim i wolę realizacji celów unii politycznej, gospodarczej i monetarnej Unii Europejskiej. Kryteria członkowskie wymagają również, by członkowie dysponowali stabilnymi strukturami gwarantującymi demokrację, praworządność, respektowanie praw człowieka oraz poszanowanie mniejszości narodowych. Z czasem Polska, jak inni członkowie będzie musiała przyjąć całe acquis, jednak nie wszystkie aspekty acquis muszą być wdrożone przed uzyskaniem członkostwa. W przypadku niektórych dyrektyw działania dostosowawcze wymagają znacznych inwestycji. Oprócz unii celnej, akcesja do UE oznacza również wprowadzenie w Polsce jednolitych zasad konkurencji i pomocy publicznej obowiązujących w Unii. W 1994 roku Polska zgłosiła formalny wniosek o przyjęcie do Unii Europejskiej. Zdolność Polski do spełnienia kryteriów przyjęcia do Unii Europejskiej będzie w znacznym stopniu zależała od dobrych wyników gospodarczych. Jednak wyniki te będą raczej oceniane pod kątem istnienia instytucji i polityki gospodarczej zapewniających działanie długofalowych czynników wzrostu gospodarczego w kraju, niż pod względem doraźnych wskaźników PKB czy inflacji. Na najbliższe lata, utrzymanie wysokiego tempa gospodarczego (w warunkach równowagi makroekonomicznej) jest zasadniczym celem strategicznym polskiej gospodarki. Przystąpienie Polski do UE stanowi istotny czynnik realizacji tego celu, zarówno poprzez wsparcie środkami zewnętrznymi, jak i konieczność spełnienia wymogu podniesienia poziomu konkurencyjności gospodarki, między innymi poprzez wymuszenie szybszych zmian w jej strukturze. Znoszenie barier wolnego przepływu towarów i usług oraz czynników produkcji, pozwoli Polsce na wykorzystanie czynników przyspieszających wzrost gospodarczy, po stronie podażowej, a więc takich jak wzrost krajowej konkurencyjności, napływ kapitału zagranicznego i wysokiego poziomu technologii oraz od strony popytu, wynikających z łatwiejszego dostępu do rynków krajów członkowskich. Trudności z realizacją wymogów związanych z acquis Dążenia Polski do spełnienia wymogów acquis wyznacza Układ Europejski, który przewiduje powstanie obszaru wolnego handlu z Polską do roku 2002 i likwidację większości taryf i innych środków ograniczających wzajemny handel do końca 1998 roku. Na niektórych rynkach (np. stalowym czy telekomunikacyjnym występowały trudności w realizacji procesu liberalizacyjnego), na innych obowiązywały derogacje. Również w zakresie harmonizacji norm technicznych, czy swobody wchodzenia podmiotów gospodarczych do pewnych sektorów gospodarczych (np. infrastruktury) Polska ma trudności z realizacją procesów dostosowawczych. Należało zharmonizować ze standardami europejskimi ponad 100 000 norm technicznych. Mimo niewątpliwie pewnych sukcesów w tej dziedzinie, likwidowanie barier technicznych napotyka ciągle w praktyce na duże trudności. Jednak najmniejszy postęp osiągnięto w liberalizowaniu dostępu do zakupów publicznych. Pozytywne rozwiązania w wymienionych obszarach są niezbędne dla tworzenia warunków dla włączania się Polski do jednolitego rynku towarów i usług. Natomiast zliberalizowane są już w dużym stopniu regulacje dotyczące przepływu kapitału, co było związane z wcześniejszym przyjęciem zobowiązań w ramach członkostwa Polski w OECD (przyjęcie Polski do OECD nastąpiło w listopadzie 1996 roku). Szybkie wprowadzenie ustaw i regulacji acquis dotyczących gospodarki w wielu sektorach (energetyka, telekomunikacja, transport) może przyciągnąć inwestycje i wzmocnić czynniki wzrostu, jednak w niektórych dziedzinach (np. ochrona środowiska, warunki socjalne), zbyt pośpieszne przyjęcie regulacji unijnych może być bardzo kosztowne i stanowić nadmiernie wydatki obciążające budżet i obniżenie poziomu konkurencyjności firm. Dostosowania prowadzące do elastyczności rynku pracy w Polsce ułatwią realokację czynnika pracy z firm i sektorów niefektywnych do konkurencyjnych, uruchamiając czynniki wzrostu gospodarczego przy jednoczesnej redukcji bezrobocia. Jednak szybkie dostosowanie do wymogów socjalnych wynikających z dyrektyw Unii nadmiernie zwiększą koszty siły roboczej prowadząc do niebezpieczeństwa redukcji nakładów pracy w przedsiębiorstwach albo spadku ich konkurencyjności. Również w rolnictwie ewentualność przyjęcia wysokich cen rolnych Unii w Polsce może być za kosztowne dla konsumenta oraz osłabić bodźce do wzrostu produktywności w polskim rolnictwie. Jednak świadomość funkcjonowania jednolitych reguł ustalanych przez acquis communautaire i na tej podstawie eliminacja ryzyka we współpracy z Polską będzie stanowiła istotną zachętę do prowadzenia tu interesów lub współpracy gospodarczej z Polską. Jednolite reguły będą więc stanowiły czynnik ułatwiający polskim przedsiębiorstwom działalność na rynku pozostałych krajów Unii. Konieczność przebudowy struktury gospodarczej Polski i przyspieszenia prywatyzacji Kryteria kopenhaskie, ustanowione dla Polski i innych krajów, które podpisały układy europejski, na szczycie w Kopenhadze, wymagają, by kraje kandydujące do członkostwa w UE posiadały funkcjonującą gospodarkę rynkową i zdolność konkurencyjną na rynku europejskim. Tymczasem, od początku procesu transformacji, gospodarka polska boryka się z niedostosowaniem się wielu gałęzi produkcji do warunków konkurencji rynkowej. Wynika ono z występujących dysproporcji produkcyjnych, będących pozostałością starego systemu, takich jak: - nadmierna produkcja, - przestarzała produkcja, - niekonkurencyjna produkcja, - nadmierne zdolności produkcyjne, - nadmierne zatrudnienie (zwłaszcza w przemyśle ciężkim), - nadkoncentracja produkcji (dominacja w gałęzi dużych przedsiębiorstw, często o pozycji monopolistycznej), - nadmierna kapitałochłonność i energochłonność produkcji, - technologie degradujące środowisko, - przewaga własności państwowej (zwłaszcza w przemyśle ciężkim). Eliminacja tych niekorzystnych deformacji gospodarczych jest niemożliwa bez dokonania głębokiej restrukturyzacji wielu branż gospodarczych i poszczególnych firm. Jest ona też niezbędna dla stworzenia takich warunków konkurencyjności gospodarki polskiej, by mogła ona spełnić wymogi związane z członkostwem w Unii Europejskiej i realizacją zobowiązań dotyczących znoszenia protekcjonizmu, a więc tworzenia reguł konkurencyjności, znoszenia barier na rynku oraz ograniczenia pomocy państwowej. Restrukturyzacja i prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych oraz całych branż przemysłowych i finansowych została więc uznana przez rząd za podstawowy warunek przejścia do gospodarki rynkowej i spełnienia kryteriów kopenhaskich dotyczących przyszłego członkostwa Polski w UE, tzn. urynkowienia gospodarki i podniesienia poziomu jej konkurencyjności. Zasadniczym celem procesu prywatyzacji w Polsce, związanym z restrukturyzacją przedsiębiorstw państwowych i całych sektorów gospodarczych, jest stworzenie warunków dla zapewnienia długofalowego wzrostu gospodarczego poprzez poprawę efektywności gospodarowania i zwiększenie konkurencyjności podmiotów gospodarczych na rynku krajowym i zagranicznym. Ponieważ wysoki udział sektora publicznego w Polsce nie odpowiada standardom gospodarki rynkowej, jak najbardziej wskazane jest ustanowienie priorytetu intensyfikacji procesów prywatyzacyjnych w średniookresowej strategii działań rządu. Średniookresowym celem działań rządu jest realizacja procesów prywatyzacyjnych we wszystkich sektorach gospodarki, przy założeniu stanu docelowego w 2001 roku w postaci prywatyzacji 80% pozostających w rękach Skarbu Państwa przedsiębiorstw państwowych. W 1998 roku rozpoczęto proces prywatyzacji strategicznych dla polskiej gospodarki sektorów, takich jak: telekomunikacja, transport, elektroenergetyka, sektor paliw, hutnictwo, i w szerszym niż dotąd zakresie - bankowość. Dalsze przekształcenia własnościowe mają być realizowane na podstawie średniookresowej strategii prywatyzacji zawartej w Programie prywatyzacji do roku 2001, przyjętym przez RM w dniu 14 lipca 1998 roku. Jednak obecnie nadal są niezadowalające postępy procesu prywatyzacji mierzone udziałem sektora prywatnego w PKB czy zatrudnieniu. Sektor prywatny ma udział około 65% w PKB. Jest to wskaźnik za mały, aby Polska była dobrze przygotowana do członkostwa w UE. Widać to również przy ocenie stanu realizacji zadań prywatyzacyjnych w ujęciu sektorowym. W 1998 roku uległo jedynie intensyfikacji tempo przekształceń własnościowych realizowanych w sektorze bankowym, ale już opóźnia się np. proces prywatyzacji PZU S.A. Zwłaszcza w odniesieniu do dużych przedsiębiorstw i strategicznych sektorów przemysłowych w Polsce udział własności państwowej jest nadal bardzo wysoki. Niezbędnym warunkiem zwiększenia konkurencyjności polskiej gospodarki jest restrukturyzacja sektorowa przestarzałych, kapitałochłonnych branż ciężkiego przemysłu, w tym górnictwa węgla kamiennego i hutnictwa. Firmy i gałęzie nierentowne, przyczyniają się głównie do powstawania nierównowagi rynkowej (generują nadwyżkę kosztów - popytu nad przychodami, czyli wartością podaży) i nierównowagi budżetowej. Podmioty te wykazują się chronicznymi przerostami zatrudnienia i polityką płacową niezależną od wyników ekonomicznych, wymagają ciągłego zasilania budżetowego i stosowania polityki różnorodnych ulg i zwolnień finansowych. Niedostosowanie do standardów europejskich polega tu na braku charakteru rynkowego tych sektorów gospodarczych i stosowanie bezpośredniej bądź pośredniej pomocy publicznej w zakresie interwencji sektorowej. Wymogiem Unii Europejskiej jest spełnianie na wspólnym rynku przez podmioty gospodarcze równych warunków konkurencji, natomiast Polska domaga się zgody na specjalne traktowanie przez przynajmniej kilka lat takich sektorów jak górnictwo i hutnictwo, przy czym zakres pomocy państwa nie został jasno określony. Przyjęcie przez rząd programów restrukturyzacji sektora węgla kamiennego i hutniczego i ustanowienie priorytetu działań rządu w tym zakresie było wymuszone wymaganiami Komisji Europejskiej. Programy te zostały przyjęte przez rząd w ostatnim terminie wymaganym przez KE, tzn. 30 czerwca 1998 roku. Instrumentem realizacyjnym programu Reforma górnictwa węgla kamiennego w Polsce w latach 1998 - 2002 jest ustawa z dn. 26 listopada 1998 r. o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych, realizująca pakiet socjalny programu. Mimo przyjętego w programie założenia o poprawie sytuacji finansowej spółek węglowych w wyniku działań restrukturyzacyjnych, nadal spółki te generują straty gospodarcze (przy zadłużeniu osiągającym już wysokość kilkunastu mld zł), wystąpiło obecnie załamanie ich płynności finansowej (wskaźnik - ca 0,3%), nadpodaż węgla dochodząca już do 6 mln ton (dwukrotny wzrost w stosunku do stanu w grudniu 1998 r.), forsowanie wzrostu dotowanego eksportu węgla, problemy z wypłacalnością osłon socjalnych dla odchodzących górników i procesem likwidacji kopalń. Prywatyzacja kopalń, poza lubelską kopalnią Bogdanką, pozostaje na razie w sferze życzeniowej. Nie widać na razie kandydatów do ich nabycia poza elektrowniami,. Kopalniami zarządza nadal stara kadra kierownicza. Niepokoi zapowiedź oddłużania (umorzenia długów) sektora, zwłaszcza w odniesieniu do należności wobec gmin, ZUS-u i opłat ekologicznych. Do tego dochodzą kolejne wersje propozycji programów naprawczych górnictwa, prezentowane przez Ministerstwo Gospodarki od czasu przyjętego programu restrukturyzacji górnictwa przez rząd, równie trudne do realizacji. Kolejne programy naprawcze polskiego górnictwa węgla kamiennego zawierały wiele słusznych celów (np. osiągnięcie do 2001 roku racjonalności ekonomicznej, ostatnio do 2002 roku), nie określały jednak realnej ścieżki dojścia do realizacji pożądanych rezultatów, mimo przeznaczenia na restrukturyzację górnictwa znacznych środków budżetowych. W 1998 r. przeznaczono z budżetu państwa na restrukturyzację węgla kamiennego 1 003,5 mln PLN, z czego na restrukturyzację zatrudnienia wydatkowano 754,1 PLN. W budżecie Ministerstwa Gospodarki na rok 1999 ujęto na cele restrukturyzacji tej branży 1527,0 mln PLN, z czego na restrukturyzację zatrudnienia przeznaczono 953,7 mln PLN. W ramach PHARE`98 przewiduje się przeznaczenie kwoty 20 mln euro do wykorzystania w latach 1999 - 2000 na łagodzenie społecznych skutków restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego, a w ramach PHARE`99 przewiduje się kwotę 12 mln euro na kontynuację działań podjętych w ramach programu PHARE`98, a także 9 mln euro na wsparcie finansowe gmin, na terenie których znajdują się kopalnie i huty poddane restrukturyzacji. Z chwilą zniesienia ceł ochronnych (1 stycznia 2000 r.), również polskie hutnictwo musi sprostać zachodnioeuropejskiej konkurencyjności, a sektor ten należy do wrażliwych, czyli nadwyżkowych pod względem zdolności produkcyjnych, rynków europejskich. Restrukturyzacja sektora hutnictwa i stali jest niezbędna dla poprawy konkurencyjności przedsiębiorstw sektora hutniczego, borykającego się z nadmiarem zdolności produkcyjnych, przerostem zatrudnienia i nieadekwatnym do zapotrzebowania odbiorców asortymentem produkcji. Niezbędne jest zwłaszcza przestawienie produkcji w kierunku zwiększenia udziału produkcji wysokoprzetworzonych wyrobów o najwyższych parametrach jakościowych. Ogólnie można powiedzieć, że część surowcowa sektora hutniczego została już zrestrukturyzowana, natomiast nadal zmian modernizacyjnych wymaga produkcja wyrobów gotowych, a więc ta produkcja, gdzie uzyskuje się najwyższy wskaźnik wartości dodanej. Huty nie są nawet w stanie dostarczyć na rynek krajowy wysokiej jakości wyrobów dla potrzeb budownictwa, przemysłu motoryzacyjnego czy produkcji sprzętu gospodarstwa domowego. Krajowe huty produkują przeważnie nieprzetworzone wyroby, z których około 40% jest przeznaczona na eksport (po niskich cenach), ponieważ nie znajdują nabywców w kraju. W dużej mierze rosnący popyt krajowy na nowoczesne wyroby stalowe musi być zaspokajany przez import (przy niekorzystnym dla Polski wskaźniku terms of trade). Opracowany zgodnie z wymaganiami Unii Europejskiej i przyjęty w dniu 30 czerwca 1998 roku Program restrukturyzacji przemysłu hutnictwa żelaza i stali w Polsce, zawiera ocenę zdolności dochodzenia poszczególnych hut do ekonomicznej konkurencyjności w warunkach rynku otwartego. Poziom zatrudnienia założony w programie restrukturyzacji hutnictwa zakłada osiągnięcie w 2005 roku wydajności pracownika na poziomie odpowiadającym średniej wydajności w hutnictwie europejskim w roku 1998. Wymaga to zmniejszenia zatrudnienia o blisko 40 tys. osób. Wynegocjowany i podpisany w dniu 7 stycznia 1999 roku Hutniczy pakiet socjalny określił instrumenty osłonowe, na które przewidziano dofinansowanie z budżetu państwa (40,5 ml PLN w budżecie na 1999 r.) i ze środków zewnętrznych (w ramach PHARE`97, PHARE`98, PHARE`99 - łącznie 29,25 ml euro). Są to środki przeznaczone tylko na łagodzenie skutków społecznych związanych z restrukturyzacją sektora hutniczego. Natomiast problemem pozostaje uzyskanie środków na dokończenie procesu technicznej i technologicznej restrukturyzacji tego sektora. Wobec niedoboru środków finansowych realizacja zamierzeń inwestycyjnych związanych z dalszą modernizacją sektora hutniczego wymaga włączenia do realizacji Programu środków inwestorów strategicznych i przyspieszenia prywatyzacji tego sektora przemysłu. Szczególnie istotny jest proces prywatyzacji dwu największych polskich hut: Katowice i T. Sendzimira i w tym kontekście skoordynowania ich zamierzeń inwestycyjnych i restrukturyzacyjnych. Niewielkie szanse na znalezienie strategicznych inwestorów mają inne huty przeznaczone do prywatyzacji. Na podstawie podanych przykładów widać, że dotychczasowy przebieg procesu restrukturyzacji w branżach przemysłowych ma na ogół charakter doraźny. Bez przeprowadzenia autentycznej prywatyzacji z aktywnym właścicielem strategicznym nie da się przeprowadzić radykalnej restrukturyzacji i stworzenia warunków konkurencyjności dla wielu sektorów branżowych. W długim okresie, zasadniczą barierą utrzymywania wysokiego tempa wzrostu gospodarczego w Polsce może więc być istniejąca, nieracjonalna struktura gospodarcza w zakresie przemysłu ciężkiego. Wysoki udział w gospodarce polskiej przemysłu ciężkiego o przestarzałej technologii odpowiada starej strukturze gospodarczej z okresu początków uprzemysłowienia. Reforma strukturalna polskiej gospodarki jest więc niezbędnym warunkiem unowocześnienia gospodarki i niezbędnym składnikiem strategii wzrostu gospodarczego niezależnie od przystąpienia Polski do UE. Jednak staranie się o członkostwo w UE będzie wymuszało przyspieszenie i kontrolę realizacji reform strukturalnych w Polsce. Polska ma więc do zrealizowania znaczny pakiet reform strukturalnych. Straty w wielu dziedzinach gospodarki, które uniknęły znaczącej restrukturyzacji i prywatyzacji hamują możliwości wzrostu gospodarki. Sprawne dokończenie procesu prywatyzacji polskiej i przyspieszenie jego obecnego tempa jest wyzwaniem dla gospodarki polskiej w okresie jej wstępowania do struktur europejskich. Oba te procesy: restrukturyzacja i prywatyzacja, mogą wyzwalać wolną siłę roboczą. Procesowi wchodzenia do Unii Europejskiej może więc towarzyszyć występowanie bezrobocia strukturalnego i technologicznego. Wiąże się to ze znacznymi problemami społecznymi i politycznymi oraz koniecznością zabezpieczenia osłon socjalnych i tworzenia nowych miejsc pracy. Przezwyciężenie tego problemu będzie zależeć od tempa wzrostu gospodarczego, jaki się da utrzymać w długim okresie, a więc od odpowiedniego poziomu stopy inwestycji. Niezbędne są też do tego działania polityki gospodarczej skierowane na przezwyciężenie niskiej mobilności siły roboczej na polskim rynku pracy, m.in. związane z uruchomieniem możliwości pomocy publicznej w zakresie zmiany miejsca zamieszkania (np. w ramach aktywnych form przezwyciężania bezrobocia). Istotnym dla rozwiązania tego problemu będzie wsparcie finansowe ze strony Unii i dostateczny napływ do rejonów restrukturyzowanych bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Zagadnienie pomocy państwowej Istotnym problemem w procesie dostosowania poszczególnych sektorów gospodarczych w Polsce do poziomu konkurencyjności i standardów Unii Europejskiej jest też zagadnienie udzielania pomocy państwowej. Wspólnotowe przepisy sektorowe najczęściej stosują się do tzw. wrażliwych sektorów, które w większości borykają się z nadmiarem zdolności produkcyjnej (np. górnictwo węgla kamiennego, przemysł stalowy, stoczniowy, samochodowy, czy włókien syntetycznych), łącząc troskę o utrzymanie warunków konkurencji na rynku europejskim z potrzebą restrukturyzacji przemysłowej. Pomoc na restrukturyzację jest badana ze szczególną starannością i jest normalnie dozwolona tam, gdzie istnieje możliwość zmniejszenia zdolności produkcyjnych. Wspólną cechą unijnych przepisów w zakresie udzielania pomocy państwowej jest ich restrykcyjny charakter w stosunku do pomocy, która może prowadzić do wzrostu mocy produkcyjnych. W ustalanych regułach pomocy sektorowej trwała nadwyżka zdolności produkcyjnych jest najważniejszym problemem branym pod uwagę w odniesieniu do konkretnych dziedzin przemysłu. W niektórych sektorach taka pomoc jest ściśle ograniczona lub całkowicie zabroniona i na ogół może być przyznana tylko jednorazowo. Pomoc taka podlega ścisłemu nadzorowi Komisji Europejskiej i żaden kraj członkowski nie może wdrożyć programu pomocy sektorowej bez jej akceptacji i nadzoru. Natomiast gospodarka polska nadal ma problemy z przeprowadzeniem restrukturyzacji technicznej, finansowej i własnościowej w odniesieniu do wielu dziedzin gospodarki. Realizacja tego procesu wymaga znacznej pomocy państwowej i jasnego określenia kryteriów oraz zakresu udzielania tej pomocy zgodnie z wymaganiami Unii Europejskiej to znaczy z przeprowadzaniem monitoringu udzielanej pomocy publicznej, co jest koniecznym dostosowaniem polityki sektorowej Polski do wymogów wspólnotowych. Problem uzdrowienia finansów publicznych Wzmocnienie finansów publicznych należy także do podstawowych problemów Polski przed przystąpieniem do Unii Europejskiej. Wysoki udział wydatków budżetu państwa (około połowy) w PKB prowadzi do wysokiego opodatkowania ludności i podmiotów gospodarczych ze wszystkimi negatywnymi konsekwencjami dla czynników wzrostu gospodarczego i stanowi źródło niestabilności finansów publicznych. Konieczna jest polityka finansowa prowadząca do redukcji wydatków i deficytu budżetowego, co wymaga większej efektywności świadczenia usług publicznych i ustanowienia reżimu podatkowego prowadzącego do poprawy ściągalności zaległych podatków oraz ograniczenia działania szarej strefy. Efektywna polityka fiskalna wymaga też przeprowadzenia reformy systemu podatkowego (np. w zakresie likwidacji czy ograniczeń ulg podatkowych). Również restrukturyzacja i prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych będzie prowadzić do uzdrowienia finansów publicznych. W wielu branżach przemysłu ciężkiego (górnictwa węgla kamiennego, stalowego, chemicznego, stoczniowego) wymagane są programy redukcji produkcji i prywatyzacji, a efekty restrukturyzacji i prywatyzacji tych branż (niezależnie od czynnika prowzrostowego) pozwolą na znaczne oszczędności budżetowe. Nadal istotnym problemem będzie utrzymanie poziomu inflacji w obrębie wskaźnika jednocyfrowego i jego dalsze obniżenie do poziomu Unii Europejskiej. Niezbędne jest tu stosowanie polityki trudnego pieniądza, która prowadzi do pożądanych skutków gospodarczych w dłuższym okresie, natomiast w krótkim - może też wyzwolić czynniki recesyjne. Zagadnienie inwestycji zagranicznych i niskiej krajowej stopy oszczędności W okresie wchodzenia do Unii Europejskiej istotna jest poprawa klimatu inwestycyjnego zachęcającego inwestorów zagranicznych do inwestowania w Polsce. Realizacja długotrwałego wzrostu gospodarczego wraz z procesami restrukturyzacji gospodarki wymagają ciągłych nakładów inwestycyjnych. Napływ kapitału, nowoczesnej technologii, nowych metod w zakresie organizacji, zarządzania i marketingu, korzystanie z międzynarodowego rynku zaopatrzenia i zbytu, związane z napływem bezpośrednich inwestycji zagranicznych oraz środki pomocowe Unii zapewnią działanie podażowych czynników wpływających na realizację długofalowego wzrostu gospodarczego. Będą więc stanowić niezbędną przesłankę technicznej restrukturyzacji przemysłu i infrastruktury gospodarczej prowadzącej do wzrostu efektywności i konkurencyjności polskiej gospodarki. Większego napływu tych inwestycji można się spodziewać już w latach bezpośrednio poprzedzających przystąpienie Polski do UE. Wzrost inwestycji zagranicznych w Polsce przyspieszy restrukturyzację gospodarki, podniesie konkurencyjność wielu branż i stworzy nowe miejsca pracy, głównie dla młodszych roczników zasilających zasoby siły roboczej. Bez napływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych do Polski trudno sobie nawet wyobrazić restrukturyzacje polskiej gospodarki. I tak np. eksperci UE wyceniają koszty restrukturyzacji sektora naftowego w Polsce na 3 mld USD, hutnictwa na ca 4 mld USD, telekomunikacji na 6 mld USD, energetyki aż na 30 mld USD. Istotnym problemem jest bowiem niska stopa oszczędności w Polsce. Strategia wzrostu gospodarczego niezbędna dla zapewnienia sukcesów gospodarczych przed przystąpieniem Polski do UE wymaga powiększenia krajowej stopy oszczędności do 23-25% w PKB (a więc wymaga zwiększenia o kilka punktów procentowych). Wprowadzana aktualnie reforma ubezpieczeń społecznych powinna skłaniać do oszczędzania wśród ludności i prowadzić do poprawy sytuacji finansów publicznych. Stwarzanie warunków dla napływu kapitału finansującego potrzeby inwestycyjne gospodarki może jednak ograniczać bodźce do wzrostu oszczędności krajowych i prowadzić do nadmiernego popytu konsumpcyjnego. Problemy z absorpcją funduszy pomocowych W związku z przystępowaniem Polski do UE, znaczne korzyści dla polskiej gospodarki mogłyby płynąć z dostępu do funduszów strukturalnych. Zasady ich przyznawania mogą jednak ulec zmianie, co nie pozwala obecnie ocenić skali rzeczywistych przyszłych transferów. Na razie Polska może korzystać jedynie z funduszów pomocowych (Phare). Łącznie w latach 1990 - 1996 przyznano Polsce z tego tytułu 1,39 mld ECU. W 1998 r. przyznano Polsce 178 mln ECU (zamiast planowanych 212 mln ECU). Od 2000 roku możemy się spodziewać od Unii nawet blisko miliard euro rocznie w związku z utworzeniem dwóch nowych programów pomocowych: SAPARD (z przeznaczeniem na rozwój obszarów wiejskich) i ISPA (z przeznaczeniem na inwestycje infrastrukturalne - autostrady i szybkie koleje i w dziedzinie ochrony środowiska) i oraz zmianami w zasadach funkcjonowania PHARE. Na razie w 1999 roku możemy liczyć jedynie na 230 mln euro w ramach starego programu PHARE. Na ostatnim szczycie Unii Europejskiej w Berlinie, w dniach 23-24 marca 1999 roku, Komisja Europejska zarezerwowała prawie 80 mld euro na pomoc dla krajów kandydujących do członkostwa. W ramach pomocy przedakcesyjnej ma to być suma 22 mld euro (ca 11 mld euro w ramach PHARE), natomiast na rozszerzenie Unii na Wschód w latach 2002 - 2006 przewiduje się środki w wysokości 58 mld euro.1 Problemem, związanym z napływem kapitałów zagranicznych, mogą stać się trudności z absorpcją napływającego z Unii kapitału pomocowego w ramach strukturalnych funduszy przed- i poakcesyjnych. Rezultaty pomocy przedakcesyjnej, a po przystąpieniu do UE uczestnictwa w funduszach, np. strukturalnych będą zależeć od efektywności wykorzystania tych środków. Problemy wynikające z nierównowagi w wymianie handlowej z krajami UE Przystąpienie do Unii Europejskiej oznacza szerokie otwarcie Polski na rynki zagraniczne. Gospodarka polska może odnieść korzyści- i już obecnie odnosi - z łatwiejszego dostępu do rynków krajów członkowskich. Dla konsumentów będzie to oznaczać na ogół wyższy poziom jakościowy oferowanych produktów. Jednak istotnym problemem dla Polski jest wzrastająca, wraz z postępującą liberalizacją w handlu, nierównowaga w wymianie z UE, zwłaszcza w zakresie wyrobów przemysłowych. Jeśli w 1993 roku deficyt w obrotach z UE wynosił 2,4 mld USD, o tyle w 1996 r. zwiększył się do 7,5 mld USD, a w 1997 r. - do 10,5 mld USD. W 1998 roku deficyt ten wyniósł 11,7 mld USD. W następnych latach można oczekiwać kontynuacji tego trendu. Do najważniejszych przyczyn powiększania się ujemnego salda w wymianie handlowej z UE należy szybki wzrost gospodarczy Polski i związany z tym popyt importowy oraz niekorzystna struktura polskiego eksportu charakteryzująca się brakiem podaży towarów nowoczesnych o wysokiej wartości dodanej i znacznym udziałem wyrobów nisko przetworzonych. Obecnie, jeszcze przed przystąpieniem Polski do UE, udział UE w handlu zagranicznym Polski wynosi ponad 2/3 (w 1997 r. było to 68,4%) i możliwości poprawy wyników finansowych w handlu zagranicznym tego podstawowego dla Polski kierunku eksportowego związane są z poprawą konkurencyjności polskich przedsiębiorstw. Przystąpienie Polski do UE będzie właśnie sprzyjać temu procesowi w długim okresie. Ograniczenie protekcji rynku polskiego sprzyja wzrostowi konkurencyjności na tym rynku i pożądanym przeobrażeniom strukturalnym gospodarki. Jednak przeobrażenia strukturalne towarzyszące otwarciu rynku i przyjęciu reguł gospodarczych Unii mogą być źródłem poważnych napięć w sektorach i przedsiębiorstwach, które dotychczas znajdują się pod szczególną ochroną państwa i nie zostały poddane niezbędnej restrukturyzacji. W szczególności chodzi tu o takie dziedziny jak hutnictwo, górnictwo węgla kamiennego, przemysł petrochemiczny, energetykę, telekomunikację czy transport lotniczy. Problem ten dotyczy również rolnictwa. Jednak zagrożenia te wystąpiłyby również w przypadku przeprowadzania koniecznych zmian w gospodarce niezależnie od członkostwa Polski w UE. Problemy z dostosowaniem Polski do standardów ekologicznych Wyzwaniem dla polskiej gospodarki jest spełnienie norm ekologicznych obowiązujących w Unii. Konieczność nagłego dostosowania się do tych norm mogłaby stanowić czynnik wzrostu kosztów i spadku konkurencyjności polskich przedsiębiorstw w krytycznej chwili przystąpienia do Unii. Nawet w krajach zachodnich istnieją opinie, że nie powinno się traktować wszystkich regulacji prawnych Unii w dziedzinie ochrony środowiska jako modelu dla krajów Europy Środkowej. Typ polityki ekologicznej, który istnieje w Unii Europejskiej jest odpowiedni dla bardzo produktywnych gospodarek. Ochrona środowiska wymaga tu bardzo wysokich nakładów, na które nie stać państw na niższym poziomie rozwoju gospodarczego, zwłaszcza w okresie intensywnej transformacji. Istniejące szacunki łącznych kosztów, które musi ponieść Polska w celu osiągnięcia jakości środowiska porównywalnej ze standardami UE wynoszą około 30 mld USD (przy bieżących rocznych wydatkach rzędu ca 2 mld USD). Szacunki te generalnie zwracają uwagę na bardzo wysoki poziom wydatków finansowych, jakie polska gospodarka musi ponieść w celu dostosowania standardów i norm ekologicznych w Polsce do rozwiązań wspólnotowych.2 Również z przyczyn technicznych nie jest możliwe by Polska zrealizowała inwestycje dotyczące ochrony środowiska naturalnego spełniając wymogi acquis w ciągu kilku lat poprzedzających członkostwo w Unii. Zagrożenia dla konkurencyjności przedsiębiorstw związane z realizacją zasad polityki socjalnej w UE Przygotowując się do warunków członkostwa w Unii Europejskiej, Polska nie powinna tracić też z pola widzenia obaw związanych z powstaniem zagrożenia dla konkurencyjności przedsiębiorstw z chwilą przyjęcia przez Polskę zasad polityki socjalnej i rozbudowanej biurokracji istniejących w Unii Europejskiej. Ponadto stosowana przez gospodarki państw członkowskich polityka pomocy państwowej narusza zasady równej konkurencji. Szeroko stosowany protekcjonizm już doprowadził do niskiej, w stosunku do gospodarek: amerykańskiej i japońskiej, konkurencyjności wyrażony poprzez relatywnie wyższy poziom cen. Konieczność funkcjonowania rozbudowanego państwa wymusza stosowanie wysokich podatków. Udział wydatków budżetowych w PKB osiąga w krajach Unii ok. 50%, gdy w USA i Japonii - ca 33%. W kosztach zatrudnienia pracowników w krajach Unii około 57% stanowią podatki i składki ubezpieczeniowe (np. w Belgii - 75%), gdy w USA stanowi to 37% a w Japonii - 33%. Zasadnicze "grzechy" Unii: protekcjonizm, przeregulowanie gospodarki i presja fiskalna doprowadziły do zmniejszenia zatrudnienia i zwiększanie skali bezrobocia w niektórych krajach Unii. Za większość popełnionych błędów odpowiadają głównie państwa członkowskie. Problem rolnictwa W procesie dostosowawczym Polski do struktur europejskich szczególnie wrażliwym sektorem gospodarczym jest rolnictwo. Wynika to zarówno z miejsca jakie zajmuje rolnictwo w protekcjonistycznej polityce Wspólnot (Wspólna Polityka Rolna absorbuje rocznie prawie połowę budżetu Unii Europejskiej), jak i z cech rolnictwa polskiego, takich jak bardzo wysokie zatrudnienie, rozmiary bezrobocia jawnego i ukrytego, rozdrobniona struktura agrarna, niski poziom wykształcenia i samoorganizacji rolników, słabe powiązanie producentów z przetwórczym przemysłem rolno-spożywczym i organizujący się dopiero rynek zbytu. Rynkowy mechanizm regulacji i trwałe tempo wzrostu gospodarczego przy zmieniającej się strukturze wytwarzania wymaga głębokich zmian w procesie produkcji rolniczej. Konieczność zmian wynika przede wszystkim z tego, że zmieniające się warunki otoczenia rolniczego w Polsce będą wymagały adaptacji rolnictwa do zmian w poziomie i strukturze popytu na produkty pochodzenia rolniczego. Ogólnie, sektor rolny ma tendencję do zmniejszania swego udziału w dochodzie narodowym w miarę jego wzrostu. Rozwijają się za to etapy przed- i poprodukcyjne rolnictwa: dziedziny wytwórczości dostarczające produkty zaopatrzeniowe dla rolnictwa i przetwarzające jego surowce. W rozwiniętych gospodarkach rynkowych surowce rolnicze stanowią względnie małą część wartości finalnej produktów żywnościowych! Zasadniczą część wytwarza tzw. agrobiznes (czy agroprzemysł), czyli zarówno przemysły zaopatrujące rolnika w środki produkcji, jak i rodzaje działalności gospodarczej związane z przetwórstwem, dystrybucją i marketingiem produktów pochodzenia rolniczego, a więc całym systemem gospodarczym zaopatrującym konsumenta w produkty żywnościowe. Sytuacja ta jest uwarunkowana głównie czynnikami popytowymi na rynku rolnym. Zmiana systemu gospodarowania w Polsce spowodowała przejście od stanu niedoboru do nadwyżek mocy wytwórczych i produkcji w rolnictwie. Powstała więc bariera popytu wewnętrznego, wzmocniona jeszcze zmianami w poziomie dochodów i gustach konsumenta (wzory "zdrowej diety"), jego stylu życia i dostępności oferty zagranicznej. Popyt na żywność wzrasta w Polsce rocznie średnio ca 1%, a produkcja rolnicza może wzrastać o 2-2,5%. Powstają więc nadwyżki produkcyjne tradycyjnych surowców rolniczych, wymuszające zmiany po stronie warunków rolniczego wytwarzania również w warunkach polskich. Towar pochodzenia rolniczego musi być więc wysokoprzetworzony, o odpowiednich standardach jakościowych i odpowiednio sprzedany (przy zastosowaniu marketingu i uwzględnieniu gustów konsumenta). Prowadzić to będzie do sprzedaży głównie wysoko przetworzonej żywności i spadku udziału wartości surowców rolniczych wytworzonych przez rolników w ogólnej wartości produktów pochodzenia rolniczego. Również w eksporcie produktów rolniczych szanse na wzrost obrotów mają produkty wysoko przetworzone. Wzrost dochodów rolniczych będzie więc możliwy przede wszystkim poprzez uczestnictwo w procesie przetwarzania surowców rolniczych. Wymaga to łączenia się rolników i inwestowania w stadia poprodukcyjne procesu wytwarzania rolniczego, głównie w zakresie rozwoju przetwórstwa surowców rolniczych, ale także usług związanych z obsługą rolnictwa, czy agroturystyki. W przypadku integracji gospodarki polskiej z rynkiem europejskim, produkty żywnościowe produkowane w Polsce będą musiały ponadto spełniać standardy prawa żywnościowego i standardy jakościowe obowiązujące w krajach Unii Europejskiej. Dotyczy to zwłaszcza możliwości rozszerzania ekspansji eksportowej polskich produktów rolniczych. Dostosowanie rolnictwa do UE powinno więc jednocześnie oznaczać odpowiedni rozwój gospodarki na wsi, tworzący dochody i miejsca zatrudnienia niekoniecznie związane z bezpośrednim wytwarzaniem surowców rolniczych. Rozwój otoczenia rolniczego na wsi i jego restrukturyzacja (w tym rozwój przemysłu rolno-spożywczego) jest więc wiodącym ogniwem w procesach przekształceń rolnictwa polskiego i jego dostosowań do standardów europejskich. Zagadnienie to wiąże się z problemem konkurencyjności gospodarki żywnościowej w Polsce w ramach procesu dostosowawczego do warunków europejskiego jednolitego rynku. Przyjęcie wspólnej polityki rolnej będzie oznaczało likwidację barier celnych między Polską i UE, przy czym nie będzie możliwe stosowanie nadzwyczajnych, przejściowych środków ochrony przed konkurencją zagraniczną w sytuacji niepowodzeń na rynku wewnętrznym. Otwarcie rynku europejskiego będzie stanowić szansę dla dobrych przedsiębiorstw przemysłu rolno-spożywczego, które wygrały już konfrontację z konkurencją zagraniczną w latach dziewięćdziesiątych. Skala bezpośrednich inwestycji zagranicznych w polskim przemyśle rolno-spożywczym dowodzi, że ta dziedzina wytwarzania została uznana przez inwestorów zagranicznych za jeden z konkurencyjnych rynków. Udział bezpośrednich inwestycji zagranicznych zaangażowanych w przemyśle rolno-spożywczym wyniósł w latach 1990 - 1996 20% ogółu tych inwestycji w Polsce i 35% inwestycji ogółem w przemyśle. O rosnącej sile konkurencyjności polskiego przemysłu rolno-spożywczego świadczą również jego wyniki finansowe w porównaniu do okresu przed transformacją. Ponadto udział przemysłu rolno- spożywczego stanowi 20% wartości sprzedanej przemysłu. Przykładowe sukcesy rolnictwa Irlandii po wstąpieniu do UE wynikały ze zmiany jego struktury produkcji, umożliwiającej rozwój przetwórstwa rolno-spożywczego i specjalizację w określonych kierunkach eksportowych o najwyższych standardach jakościowych. Również w przypadku Polski, możliwości rozwoju przetwórstwa rolno-spożywczego i wzrostu jego konkurencyjności na rynku wewnętrznym i zagranicznym zależą przede wszystkim od przezwyciężania trudności w zakresie modernizacji rolnictwa i rozwoju infrastruktury wiejskiej. Podstawowe trudności polskiego przetwórstwa wynikają z niskiej i niejednorodnej jakości surowców rolnych, będących wynikiem małej koncentracji produkcji rolnej i jej niskiego poziomu technologicznego i technicznego. Istotnym są również niedostosowania znacznej części produkcji rolnej do wymagań konsumentów oraz ogólnie niski poziom powiązań w relacji producent - przetwórstwo - zbyt. W ramach dostosowań rolnictwa polskiego niezbędny jest rozwój nie tylko infrastruktury technicznej na wsi, ale również rozwój nowoczesnej infrastruktury rynkowej (uruchomienie giełd towarowych, rynków hurtowych, systemów informacji rynkowej, opcji marketingowej w rolnictwie, promocji eksportu). Proces ten jest związany z koniecznością koncentracji produkcji rolnej w Polsce i rozwojem stopnia zorganizowania producentów rolnych.3 W procesie dostosowawczym z Unią Europejską Polskie rolnictwo nie jest w stanie pokryć kosztów procesów modernizacji i restrukturyzacji za pomocą własnych środków. W porównaniu do Unii Europejskiej osiąga ono wielokrotnie mniejszą wydajność pracy i produktywność ziemi. W polskich gospodarstwach prowadzących rachunkowość rolną (a więc w gospodarstwach silniejszych ekonomicznie od przeciętnych) akumulacja netto (bez uwzględnienia inflacji) wyniosła w 1995 roku 2729 zł, co oznacza, że trwały majątek produkcyjny ma szansę być odtworzony dopiero w ciągu około 38 lat.4 Niska skłonność gospodarstw rolnych do akumulacji w Polsce powoduje konieczność finansowania procesów modernizacji rolnictwa i rozwoju przetwórstwa rolno-spożywczego ze źródeł zewnętrznych. Również budżet państwa nie jest w stanie pokryć zapotrzebowania rolnictwa na środki wspierające procesy dostosowawcze. Dlatego tak istotne jest szybkie wejście Polski do struktur europejskich, aby skorzystać z przewidzianych środków pomocowych przeznaczonych dla członków Unii Europejskiej. W dniu 13 lipca 1999 r. rząd przyjął wszechstronny program zmian restrukturyzacyjnych wsi pt. Spójna polityka strukturalna rozwoju obszarów wiejskich i rolnictwa, w dużej mierze obejmujący przedstawione wyżej podstawowe kierunki przemian i zadania. Mają one być zrealizowane w ciągu najbliższych siedmiu lat. Program ten został przygotowany w ramach procesu dostosowań Polski do członkostwa w Unii Europejskiej. W mniejszym stopniu gospodarczym, ale jednak trudnym problemem do rozwiązania stanie się też kwestia ustalenie przez Polskę zasad wydawania cudzoziemcom zgody na zakup ziemi, a następnie wprowadzenie swobody zakupu przez nich nieruchomości. Z powodu dużej różnicy ceny ziemi w Polsce i krajach Unii (głównie chodzi o różnicę w stosunku do ceny gruntów w Niemczech), Polska prawdopodobnie będzie zmuszona do prowadzenia negocjacji w sprawie ustalenie zasad ograniczających swobodny zakup ziemi na wzór niektórych państw UE w pewnym okresie przejściowym. Podsumowanie Niezależnie od trudności związanych z procesami integracyjnymi, przystąpienie Polski do UE umożliwi i znacznie przyspieszy proces dochodzenia Polski do poziomu gospodarczego, na razie najmniej rozwiniętych gospodarczo, państw Unii Europejskiej. Osiągnięcie przez Polskę poziomu PKB per capita porównywalnego ze wskaźnikami najmniej zamożnych krajów Unii (Grecji, Portugalii) możliwe jest licząc na efekty akcesji Polski do Unii już około 2010 roku (przy tempie wzrostu ca 7%). Poza tym, obok pomocy finansowej, niewątpliwą korzyścią przystąpienia Polski do UE jest wsparcie procesu tworzenia sprawnej gospodarki rynkowej, kompatybilnej z rozwiązaniami stosowanymi w UE (np. w zakresie standaryzacji jakości, regulacji prawnych, zasad konkurencyjności i pomocy publicznej, poziomu ochrony środowiska naturalnego) i wymuszającej warunki dla podniesienia poziomu konkurencyjności. Pozostawienie Polski poza procesem integracji z UE, sprawiłoby natomiast, że wyrównywanie dystansu rozwojowego stałoby się nierealne lub rozłożone na wiele lat. Mogłoby to prowadzić do zepchnięcia Polski na margines krajów realizujących niski poziom rozwoju gospodarczego z problemami społecznymi i politycznymi. Rząd polski podaje przełom lat 2002/2003 jako termin gotowości do członkostwa w Unii Europejskiej. Według opinii Komisji Europejskiej nt. polskiego wniosku o członkostwo, Polska wymaga przede wszystkim kontynuacji reform, utrzymania równowagi ekonomicznej oraz przeprowadzenia do końca przemian strukturalnych. Przyjęty przez Radę Ministrów (w dniu 23 czerwca 1998 r, w wersji zmodyfikowanej - w dniu 4 maja 1999 r.) obszerny dokument pt. Narodowy Program Przygotowania do Członkostwa w Unii Europejskiej (NPPC) wyznacza aktualne, priorytetowe kierunki działań integracyjnych rządu niezbędne do realizacji w przedakcesyjnym okresie Polski do członkostwa w Unii Europejskiej. Przypisy Wg M. Maszek, Są pieniądze dla Agendy 2000, BOSS. Export Import, nr 13 z dn. 3.04 1999 r. B. Fiedor, To będzie kosztować, Ekoprofit, nr /1999. J. Plewa, Przed rozpoczęciem negocjacji, Nowe Życie Gospodarcze, nr 44/1997. H. Antosik, Polityka inwestycyjna wobec wsi i rolnictwa, Nowe Życie Gospodarcze, nr 44/1997