Polityka regionalna w okresie transformacji
Na początku okresu transformacji problematyka regionalna odgrywała marginalną rolę w życiu gospodarczym i społeczno-politycznym kraju. Problematyka regionalna nie wywoływała żadnych emocji politycznych a polityka regionalna była jawnie ignorowana przez władze kraju. Brak zainteresowania polityką regionalną wynikał z obowiązującej doktryny, zgodnie z którą istotne są jedynie wskaźniki makroekonomiczne. Wszystko, co nie jest makroekonomią, jest nieistotne i „samo się ułoży”, jeśli tylko generalna polityka makroekonomiczna będzie realizowana.
Wkrótce jednak okazało się, że problematyki zróżnicowań regionalnych nie można ignorować i należy stosować regionalnie zróżnicowane instrumenty polityki gospodarczej. Stało się tak za sprawą bezrobocia, które w ciągu krótkiego czasu przybrało niepokojące rozmiary (na początku 1994 roku absolutne rozmiary rejestrowanego bezrobocia sięgnęły trzech milionów przekraczając wskaźnik 16% stopy bezrobocia), a przy tym było bardzo zróżnicowane regionalnie – od niewiele powyżej 0% siły roboczej w Warszawie do ponad 20% w najbardziej dotkniętych tym problemem województwach północnych. Obok bezrobocia rejestrowanego pojawiło się bezrobocie ukryte, w tym zwłaszcza na wsi, które stało się najbardziej dotkliwe w regionie południowo-wschodnim.
W tej sytuacji w ramach polityki zwalczania bezrobocia i łagodzenia jego skutków wprowadzono zróżnicowane regionalnie zasiłki dla bezrobotnych (różnice dotyczyły długości czasu pobierania zasiłków) i bodźce finansowe dla inwestorów i tworzących miejsca pracy. W ten sposób na początku lat dziewięćdziesiątych stworzono najważniejszy instrument polityki regionalnej w Polsce.
Uzupełnieniem tej polityki, o dalece mniejszym znaczeniu jeśli chodzi o rozmiar wydatkowanych środków finansowych, były programy pobudzania rozwoju bądź łagodzenia recesji w wybranych obszarach. Inicjatywa i znaczna część środków pochodziła zwykle ze strony Unii Europejskiej bądź poszczególnych krajów zachodnich, w ramach programów pomocowych. Najbardziej znane spośród tych programów to PHARE-STRUDER (działał w woj. katowickim, wałbrzyskim, łódzkim, rzeszowskim suwalskim i olsztyńskim) oraz PHARE-Crossborder Cooperation (głównie na pograniczu zachodnim). Możliwość skorzystania ze środków pomocowych przeznaczonych na politykę regionalną zmuszało stronę polską do tworzenia instytucji polityki regionalnej, prowadzenia badań rozwoju regionalnego a także do wydatkowania pewnych sum jako niezbędnego udziału własnego w programach finansowanych ze środków zagranicznych.
Powyższe przypadki wpływu inspiracji i środków finansowych UE na polską politykę regionalną dotyczyły tych sytuacji, gdzie, w zasadzie istnieje zgodność między interesami Polski i Unii. Nie zawsze jednak taka zgodność istnieje. Pojawiają się też sytuacje konfliktowe.
Jedna z nich dotyczy specjalnych stref ekonomicznych (SSE) w Polsce. SSE to obszary – działki wielkości rzędu kilkudziesięciu do kilkuset hektarów. Prowadzące w nich działalność przedsiębiorstwa korzystają z szeregu ulg, przede wszystkim zwolnień z podatków – z reguły z całkowitego zwolnienia z podatku dochodowego na dziesięć lat i częściowego na następne dziesięć lat. SSE powstawały w latach 1994-1997. Celem ich była aktywizacja obszarów słabo rozwiniętych lub dotkniętych kryzysem przemysłu tracącego rynki zbytu. Pierwsza SSE powstała w Mielcu, następne w Katowicach, Wałbrzychu, Legnicy, Łodzi i Suwałkach. Ostatnich jedenaście powołanych zostało na jesieni 1997 r. ostatnia decyzją ustępującego rządu. Wyjątek stanowią dwie strefy – zwane technoparkami – w Krakowie i Modlinie koło Warszawy, których celem było przyciągnięcie przemysłów wysokiej techniki. W sumie istnieje 17 SSE, z tym, że część z nich to tzw. strefy rozproszone – zlokalizowane w kilku miejscowościach.
Do połowy 1999 roku dwie SSE – częstochowska i modlińska, nie rozpoczęły działalności (nie było tam żadnej inwestycji). W SSE do końca 1998 r. zainwestowano, według danych rządowych, 3,2 mld dolarów i dawały pracę nieco ponad 20 tysiącom zatrudnionych. Dane te są nieco mylące, dlatego że wielkość inwestycji i zatrudnienia SSE zawdzięczają przede wszystkim jednej strefie – katowickiej, na którą przypadało 2,77 mld dol. inwestycji i ponad 9 tys. zatrudnionych.
Ze specjalnymi strefami ekonomicznymi wiąże się szereg problemów. Najważniejszym jest konflikt z UE utrudniający negocjacje akcesyjne Polski. Konflikt ten wynika z negatywnego stosunku UE do instytucji specjalnych stref ekonomicznych. Strefy takie uważane są za sprzeczne z zasadą uczciwej (równej) konkurencji na wspólnym rynku UE, gdyż oznaczają preferencje podatkowe dla konkretnych, imiennie określonych przedsiębiorstw (tych zlokalizowanych w strefie) i odmawianie tych preferencji innym. Zlokalizowanie działalności w SSE wymaga zezwolenia kierownictwa strefy, a więc indywidualnej decyzji oznaczającej przyznanie ulg podatkowych niedostępnych dla innych firm.
Za słabość stref można uznać to, że często inwestorami w strefach, dotyczy to zwłaszcza stref w słabiej rozwiniętych obszarach, są przedsiębiorstwa z tego samego miasta, gdzie zlokalizowana jest SSE. Oznacza to tylko tyle, że firmy przenoszą się z jednej części miasta do drugiej i uzyskują przez to ulgi podatkowe, dzięki którym mogą skutecznie konkurować na tym samym rynku z firmami, które tych ulg nie dostały. (Ulgi te to nie tylko bezpośrednie oszczędności na podatkach, lecz także mocniejsza pozycja jako kredytobiorcy i łatwiejszy dostęp do kredytów). Nie ma to więc nic wspólnego z przyciąganiem kapitału do obszarów słabiej rozwiniętych.
Ze stosunkami z Unią Europejską wiąże się jeszcze jedna kwestia dotycząca polityki regionalnej Polski. Jest nią podział kraju na jednostki statystyczne używane w Unii, tzw. NUTSy. Istnieje kilka poziomów podziału krajów na NUTSy, przy czym najważniejsze są dwa poziomy – NUTS-2 i NUTS-3. Wynika to stąd, że dla jednostek tego podziału przyznawane są środki pomocowe w ramach polityki regionalnej Unii.
Dla jednostek NUTS-2 przyznawane są środki w ramach najważniejszego programu pomocowego jakim jest pomoc dla regionów najbiedniejszych. (Na cel ten idzie ok. 3/4 wszystkich środków przeznaczanych na politykę regionalną Unii). Warunkiem uzyskania pomocy jest PKB na mieszkańca poniżej 75% średniej unijnej. Z kolei dla jednostek NUTS-3 przyznawane są środki w ramach pomocy dla regionów dotkniętych recesją tradycyjnych przemysłów i obszarów przygranicznych. Przyjęcie takiego czy innego podziału kraju na NUTSy ma więc nie tylko techniczno-statystyczne znaczenie, lecz ma istotny wpływ na strumienie finansowe po przystąpieniu Polski do Unii. W chwili obecnej PKB na mieszkańca w Polsce wynosi ok. 40% średniej unijnej. Oznacza to, że obecnie wszystkie 16 województw ma PKB poniżej 75% średniej unijnej; najwyższy wskaźnik ma mazowieckie – ok. 60%. Trzeba jednak brać pod uwagę, że po wejściu biedniejszych krajów Europy Środkowej średnia unijna się obniży, a więc odpowiednio wzrosną wskaźniki dla poszczególnych województw. Można oczekiwać obniżenia pułapu nawet do 60%. W takiej sytuacji z regionów uprawnionych do pomocy wypadłoby województwo mazowieckie a znacznie zbliżyłyby się województwa: wielkopolskie i śląskie. Oznaczałoby to szybką perspektywę wyłączenia z pomocy trzech najludniejszych województw.
Jak widać z powyższych rozważań, wiele aspektów rozwoju regionalnego i polityki regionalnej Polski na mocne bezpośrednie i pośrednie związki z relacjami Polski z Unią Europejską. Sytuacja taka jest tylko częścią szerszego zjawiska – rosnącego powiązania kraju z procesami globalizacji.
Adam Mickiewicz "Dziady część III"